被罰34.7億元的鮮言A股鬧劇落幕，但資本市場清理“毒瘤”的行動還在繼續。一方面，更多的問題通過高效、科學的監管手段得到暴露；另一方面，監管仍需以法治為依託進行完善。而這又是一項複雜的系統工程。隨著《證券法》修改徵求意見，伴隨著諸多爭議和建議的這項改革又如何走向深水區？為此，《經濟》記者採訪了多位金融專家和參與立法的學者。
《經濟》雜誌、經濟網記者梳理了2019年以來證監會開出的罰單，共計84份行政處罰決定書，8份市場禁入決定書，發現信息披露違規和內幕交易問題是證監會打擊的兩個重災區，幾乎涵蓋了90%以上的罰單內容。
揭開兩張“牛皮癬”
證監會一直對上市公司信息披露違法行為保持高壓執法態勢。“有一些企業的實際控制人或管理人員，利用信息的不透明牟利，一些應該透露的不透露或者延期公佈，一些利益相關者用信息優勢投資股市。另外一種情況就是信息造假，一些經營情況不真實，誤導投資者等。這兩種情況都比較惡劣，本質原因是他們利用信息的不透明炒作了股價，讓投資者尤其是一些中小投資者遭受損失。”中國人民大學重陽金融研究院研究員卞永祖在接受《經濟》雜誌、經濟網記者採訪時表示，虛假消息的來源不侷限於上市公司主動造假，也有一些別有用心的坐莊的投資者試圖通過網絡影響股價來牟利。
例如2019年9月，證監會依法對王駕宇內幕交易“神州數碼”案作出行政處罰，沒收王駕宇違法所得2168268.35元，並處以6504805.05元罰款；依法對張勇、周美林、郭梅高、盧英俊、龔彩霞5人內幕交易“東陽光科”案作出行政處罰。在神州數碼籌劃發行股份及支付現金購買資產並募集配套資金的內幕信息公開前，王駕宇與內幕信息知情人郭某聯絡，並控制賬戶集中買入“神州數碼”，交易行為明顯異常，且無合理解釋。在東陽光科擬發行股份購買東陽光藥內資股股份的內幕信息公開前，內幕信息知情人張勇告訴其配偶周美林此次資產重組計劃，並建議周美林買入“東陽光科”，二人分別通過本人賬戶交易了“東陽光科”；郭梅高、盧英俊及龔彩霞在該內幕信息公開前，與相關內幕信息知情人存在聯絡接觸，並分別通過本人賬戶交易“東陽光科”，交易行為明顯異常，且無合理解釋。
對於編造、傳播虛假信息，證監會也屢開重磅罰單。8月19日，證監會對陳毅衡、林文全、吳化章、王夏儒4人分別處以20萬、12萬、12萬、12萬元罰款。原因在於，2019年1月28日，陳毅衡編造了“彭博社訊，新任證監會主席易會滿在記者招待會上表示，2018年大批量的上市公司暴雷與不市場化的監管制度有很大關係，2019年主要工作是推行做空機制，完善退市制度，讓欺詐發行、財務造假的公司無處藏身，並鼓勵保險資金、銀行理財資金長線投資股票市場，維護資本市場穩定”的信息，並自當日23:23起，以其本人微信號發佈在9個微信群中。此後該虛假信息在多個QQ群、微信群中被轉發、傳播。
此後，林文全、吳化章、王夏儒3人傳播虛假信息，虛假信息廣泛傳播，嚴重擾亂證券市場秩序。證監會決定，對吳化章、王夏儒、林文全3人傳播虛假信息的行為分別處以12萬元的罰款，對陳毅衡編造、傳播虛假信息的行為處以20萬元的罰款。
“從交易所的角度來講，信息披露也是今年監管的重點，給上市公司發問詢函的數量每年遞增的速度非常快，比如2015年全年問詢函可能才一二百份，到了2018年一年問詢函已經到了千份，每年都保持百分之二三十的增速。”北京理工大學公司治理與信息披露研究中心主任張永冀向《經濟》雜誌、經濟網記者表示，信息披露問題關注的重點主要有兩塊，一是財報問題，二是重組問題。據他統計，涉及財報的問詢函、關注函、監管函、警示函佔比逐年提升，從2015年的1/4到現在的2/3。受到如此“關注”是因為財報問題猶如一顆地雷。
“ST撫鋼2010年到2017年期間涉及財務造假，但2018年才開始立案調查，現在應該算是調查結果公佈了。從財務信息來看，其實沒有絕對真實的會計信息，比如今年收入多記一點或少記一點，把以前的挪到後面來，或者把以後的挪到前面來。在一個特定的會計期間，不管是收入還是利潤，沒有可丁可卯的，如果每年都在調，日積月累這個問題就會越來越大，所有的財務問題肯定會在後面的某一個期間集中爆發出來，冰凍三尺非一日之寒，會有一定的滯後性。”
“信息披露違規和內幕交易可以說是兩張‘牛皮癬’，反映的是同一個問題，誠信。上市公司的誠信是上市公司質量最重要的組成部分，沒有誠信去談上市公司質量就是空談，所以我們在講提高上市公司質量的時候首當其衝的就是誠信。另外一方面，它反映的是法治，上市公司的違法比較多地集中在信息披露和內幕交易上，這充分反映了我們的上市公司整體質量確實不高。”在武漢科技大學金融證券研究所所長董登新看來，上市公司的質量最根本的問題就是誠信問題和法制問題，也就是所謂的誠信意識和法制意識，可以說是一個底線要求，既是法律的底線，也是道德的底線，這種嚴重問題的背後確實是令人擔憂的。
董登新向《經濟》雜誌、經濟網記者表示，信息披露的違規和內幕交易屢禁不止的原因，主要還是違法成本過低，歸根結底就是投資者不善於拿起法律的武器主動維權索賠，“這是一個最大的悲哀，如果投資者因為上市公司和相關責任人的信息披露違規和內幕交易而導致損失，只要投資者能夠踴躍拿起法律的武器維權索賠，甚至讓他傾家蕩產，那我想沒有任何上市公司還有如此大的膽子去犯罪違法”。
打擊銀行違規銷售基金
除此之外，銀行違規銷售基金仍是監管的灰色地帶。
“這幾年理財產品問題比較多，有幾方面原因，一方面透明度不夠，理財產品最終要投到什麼地方去，實際上是很明確的，可能很多理財產品都進入了一些國家不鼓勵的領域，比如房地產，另外原來很多資管公司管理上不規範，比如有資金池的情況，打一些擦邊球。另外有些基金的銷售人員素質不高，把一些產品銷售給了一些不達標的投資人，還有可能故意掩蓋投資產品存在的一些問題，或者誇大收益。”卞永祖表示，理財產品跨行業比較多，有的投資股市，有的購買存款，這裡就存在一些監管的漏洞，對私募基金行業存在一些監管空白。
在中國國際經濟交流中心經濟研究部副部長、研究員劉向東看來，這些年金融監管從嚴，其實是在整個金融供給側結構改革的加力提效方面做了很多工作。
“一些問題屢禁不止是因為之前分業監管或允許理財產品銀行代售的監管制度都處在一個灰色地帶，比如在從嚴監管、資管新政實施之前，一些銀行覺得通過一些渠道來進行理財產品銷售，有利益可賺，能夠取得這方面的收入，存在利益資本是主力的情況，一旦監管從嚴之後，這些地帶肯定要進入規範化、市場化和質化這樣一個環節，一些不規範做法、原來的僥倖心理還會存在，總會有一些人鑽空子，在這種情況下政府肯定需要以儆效尤，殺一儆百。”劉向東向《經濟》雜誌、經濟網記者表示，要從嚴管理，真正把他們引到一個正常的軌道上，擺脫原來的通過灰色渠道或不合理的方式獲取高額收益的途徑。
要下狠手“秋後算賬”
對於如何提高信息披露質量，卞永祖表示，首先要保證相關的法律法規儘快完善，加快制定更新的《證券法》。其次要加強中介機構的建設，國內的會計事務所和律所一方面有時能力不足，沒有跟上新的環境的變化，另一方面素質可能也有所欠缺，過去有很多中介配合上市公司弄虛作假。
同時在他看來，監管部門對相關信息的監管要有預警系統，推出更多的技術手段，“比如網絡上謠言的發生往往會對資本市場造成比較大的負面影響，即使把謠言澄清了，但是損失已經發生了，是不可挽回的，這時不應該僅僅侷限在金融的監管部門裡，應該擴大化，比如網信辦也應該加入信息監管，針對網絡用更多的技術手段去監控”。
“這不僅僅是一個監管的問題，更重要的是法律層面如何去加大懲處的力度，把違法情節嚴重的納入《刑法》當中，加大《刑法》懲處的力度，加大威懾力，這是很重要的方面。但另一方面，如果沒有投資者的‘用腳投票’，如果沒有投資者的主動維權索賠，那這個威懾力仍然是不夠的。如果單純依靠行政監管，這個力量是非常薄弱的，我們需要全方位、全市場、多方面的監管共同來監督這些上市公司，這樣才能產生足夠的威懾力。”董登新表示，無論是信息披露違規還是內幕交易，這些行為都需要有效的市場監管，這應該是第一道關口，只有有效的市場監管才能夠發現問題，查找漏洞，抓住證據，才能進行有法可依的懲處，為後續投資者的維權、索賠乃至刑事訴訟提供重要的事實依據。
從監管的角度來看，目前對信息披露、操縱市場、內幕交易等方面的約束更像是“秋後算賬”。“現在是事後監管，以後處罰會更加嚴厲，增加了信息披露主體以及相關責任方的責任感和自我約束機制。”中國社會科學院大學金融研究所所長李永森向《經濟》雜誌、經濟網記者表示，在證券市場發展過程中，一直有市場操縱行為存在，只不過不同時期表現形式不同。總體來看，隨著市場規模的擴大，監管能力的提升以及監管觸角伸得越來越細，這時候操縱的空間就會變小，並且監管的效率提升以後，操縱可能被發現的幾率會更高一些，現在技術的進步很容易能看到，比如市場有突變的交易量、價格的突變等，很快就能找到引起成交量價格突變的是在哪個地方交易的，追究起來相對比較容易。
“不管是信息披露違規、市場操縱，還是其他的違規行為，事後處罰是一個重要的方面。處罰能夠起到警示作用，讓想試水違規的主體見到被處罰案例時感到毛骨悚然。違規行為成功獲得的利益是巨大的，一旦被發現受到的處罰相對較輕，他可能還會去冒險。”李永森表示。
一方面,上市企業得按規定動作來進行信息披露;另一方面,劉向東表示，規定動作是不是科學合理，需要證監會反思並完善，監管要求也需要與時俱進。“資本市場在發生變化，比如在實施的註冊制，要求這些上市公司有自我審查機制，要上市就得信息披露，要對自己負責，而不是通過監管部門找毛病。如果在這種要求下信息披露再出現什麼問題，證監會可以按照比如退市的懲罰條件來進行裁決。”劉向東表示，這種制度性的保障能夠讓上市公司說真話，對投資者負責，形成良性淘汰機制，而不是逆向淘汰機制。
實際上，鮮言是目前開出的史上最大罰單，已經意味著現在違法的成本越來越高。但是中央財經大學證券期貨研究所所長賀強向《經濟》雜誌、經濟網記者表示，整體來看還是罰得太輕了，“要重罰”。
“現在《證券法》修改也在金融改革範疇之內，市場如果形成良性循環，那麼上市公司就不能有鋌而走險的做法，包括老鼠倉和內幕交易。關鍵是要有法可依，制度要隨著現在的發展要求進行更新。”劉向東表示。
“目前來講，從個案來看，違法犯罪成本已經比較高了，但我們還有很多比如中小企業已註銷、投資者利益受損的情況，他們還存在一些舉證難，包括索賠難的情況，這個機制還是需要完善的，完善了以後才能使資本市場從根本上進行改觀。現在對個案的打擊起到了一些震懾作用，但並沒有從根本上去治理。”卞永祖表示，根本問題還是存在一些機制性的東西需要解決，比如中小投資者如何去維護自己的利益，在舉證、索賠方面，需要有更明晰的措施出來。
在劉向東看來，現在的高額罰單，首先是一種權宜之計，只是提供了一種威懾力，問題就在於高額罰單只是在確保這些上市公司不違規違法的情況下，做一種亡羊補牢的補救措施。“我們要在前面就讓上市公司按規矩辦事，讓這些上市公司能夠真正到資本市場發揮他們的優勢，形成一種正向的激勵，所以建立預防制度是完善多層次資本市場要繼續前進的一個方向，特別是不同的市場之間怎麼轉換，怎麼讓老百姓或投資者包括機構投資者能夠真正篩選出一些優質的企業，能夠看到它的成長前景，在整個發展中也能讓投資者受益”。
今年以來，證監會的稽查執法工作也有很大變化。“從我所觀察到的角度來看，有幾個維度。監管力度越來越大，頻率越來越高，關注的問題越來越細緻，不僅僅是單純在業務層面的詢問，更多是從財務數字的角度進行監管。目前監管的反應非常快，不僅是上市公司的最新動態，甚至有很多報道一出，交易所的問詢函立馬就發出來了，非常及時。”張永冀表示，總體來看，證監會的稽查執法工作今年有三個特點，第一是快，第二是頻繁，第三是從財務數據的角度問詢，提高了會計信息質量。
張永冀表示，目前的監管力度還是不錯的，但因為監管是多方面的，上市公司的數量越來越多，當前更需要的是集體訴訟制度，中小股東們攜起手來捍衛自己的利益，由專業的做空機構從交易制度的角度來提高會計的信息透明度，同時還需要其他維度的系統協作。
未來增加對自然人的處罰需要納入制度建設範疇。李永森認為，從違規違法主體來看，可能是自然人，也可能是機構。總體上來看，對自然人的處罰還需要加強，有的違規主體是機構，但是機構之所以違規，違規的過程是由具體的自然人來實施或者主導的，所以處罰不僅對機構，更要加大對機構裡邊的責任人的處罰。“違法違規實際上是兩個層面，違法要追究法律責任，證監會的處罰主要是違規。不管是法律層面的追究，還是監管機構的處罰，都是一種懲戒機制，如果是違法，也需要加大法律方面的完善和修改。”
構建現代資本市場治理體系
中國人民大學商法研究所所長劉俊海對《經濟》雜誌、經濟網記者分析稱，目前資本市場的主流總體來講是，由亂向治，由無序向有序，誠信度在不斷提升，正在打造一個穩定、透明、公平、可預期的投資法律環境。
“下一步希望證監會除了發揮專門的執法職能以外，還要激活協同共治，調動公眾投資者、行業協會，包括上市公司協會、證券業協會、證券交易所、期貨交易所、商會的自律監管作用，特別要鼓勵舉報人，讓公司內部的人做公司的深喉、吹哨人，積極向監管部門檢舉揭發資本市場裡邊的違法違規行為，自曝潛規則。”劉俊海表示，我們正要討論國家治理體系現代化的問題，資本市場監管也存在一個由監管向治理的轉變，由過去的專門靠行政監管單打獨鬥，轉向一個行政監管、自律監管、協同共治相結合的現代資本市場治理體系。
“證監會能力也有限，因為法治政府要求主體法定、職權法定和程序法定，所以證監會也只能罰個款，列個禁入資本市場的名單，別的弄不了。這幾年還是有很大進步，資本市場在強調發展的時候，開始意識到還得講法治，發行融資的時候也想到投資者需要聚寶盆了，在講效率的時候大家開始強調公平了，在講創新的時候開始講誠信了，過去完全沒有法制、誠信、公平這些概念，現在連金融安全的概念也有了，這都和證監會從嚴監管、依法監管密不可分。”劉俊海表示，對於證監會來說，要打造一個24小時全天候，360度全方位，跨市場、跨地域、跨部門、跨產業，信息共享、快捷高效，無縫對接、有機銜接、同頻共振的資本市場執法監管合作機制。“我有些學生也在證監會系統工作，他們都很努力，加班加點，待遇低，工作累，人少活多，而且投資者寄予厚望，領導層也給予極高的期待，所以他們也勤勉履職，不敢懈怠，但稽查執法力還得充實。要解決年輕的稽查執法青年幹部的成長問題，有的北京戶口還解決不了，有的公務員編制還沒解決，所以要充實強化稽查執法力量，而且要建立稽查執法或公安機關，檢察機關的執法司法的聯動合作機制。”
在劉俊海看來，除了行政處罰以外，責任的工具箱裡邊的法律責任還得用夠、用足、用好、用充分，一個是民事責任要跟進，內幕交易不光是違反了法律法規，擾亂了資本市場的監管秩序，而且還損害了投資人切身的合法財產權利，他們都有權利要求這些侵權人承擔相應的民事賠償責任，有多少損失就賠多少。“建議下一步修改《證券法》時，對於這種惡意的違法行為或者重大過失的違法行為，實行懲罰性賠償制度。舉例說，我因為受你欺詐損失了1萬元，你除了返還我1萬元還要再加賠3萬元，就跟消費者權益保護法規定的1+3倍的懲罰性賠償道理是一樣的，這樣才能‘重典治亂，猛藥去痾’。”
“過去很多公眾和監管者，包括上市公司、資本各界有個錯誤的認識，一說‘重典治亂，猛藥去痾’就是行政罰款，好像就是追究刑事責任坐牢，這個觀點是很片面的，忘記了民事賠償責任，廣大投資者的幸福感、獲得感和安全感能不能進一步提升，他們更在乎民事損害賠償，這是一個建議。第二個建議是，信用責任用夠用好，也就是失信制裁，凡是違法違規者，包括法定債務人、直接責任人員，還有他背後的控制股東實控人，這些人都要納入失信黑名單，驅逐出資本市場。另外，納入不能乘坐高鐵、不能乘坐飛機、不能獲得銀行貸款和融資、不能申請國家榮譽稱號的黑名單裡去，如果只是你騙我1億元，交個10萬元罰款，這樣誰不願幹壞事？”劉俊海說。
資本市場較之於其他市場更強調公開、公平、公正。不改革是最大的風險。一方面，對於證監會和證監會系統本身，可能首先要有自我革新的精神。另一方面，當我們談及資本市場的法治建設，可能還需要跳出《證券法》修改以往的“舒適圈”，從更高的層面進行梳理。
《證券法》《刑法》修改之亮點
中國資本市場法治體系的進一步完善，既是時勢所趨，也是眾望所歸。
9月9日至10日，中國證監會在京召開全面深化資本市場改革工作座談會。會議提出了當前及今後一個時期全面深化資本市場改革的12個方面重點任務。其中提出加快推動《證券法》《刑法》修改，從市場準入、市場體系、機構建設、對外開放、風險防控、法治供給、投資者保護和市場監管等方面全面系統地提出和安排了任務。
我國《證券法》自九屆全國人大常委會六次會議1998年12月通過、1999年7月1日實施以來的20年時間裡，經過三次修正(2004年、2013年、2014年)，目前《證券法》新的修訂草案已經三審並完成公開徵求意見。西北政法大學經濟法學院院長、中國證券法學研究會常務理事強力對《經濟》雜誌、經濟網記者表示，此次提出的任務內容，有利於壓實和加速推動《證券法》《刑法》修訂工作。
在他看來，當前，我國證券市場上通過財務造假等欺詐手段發行獲得鉅額收益、通過不正當的債轉股等手段變相套利，侵犯投資者權益、擾亂金融秩序的事件時有發生，而《證券法》《刑法》對違法犯罪行為的處罰力度明顯不夠。如《證券法》第193條規定，“發行人、上市公司或者其他信息披露義務人未按照規定披露信息，或者所披露的信息有虛假記載、誤導性陳述或者重大遺漏的，責令改正，給予警告，並處以30萬元以上60萬元以下的罰款。”《刑法》的“欺詐發行股票、債券罪”和“違規披露、不披露重要信息罪”等行為刑罰太低，導致違法犯罪成本較低，起不到有效的震懾作用。故任務要求修改相關法律條款，“大幅提高欺詐發行、上市公司虛假信息披露和中介機構提供虛假證明文件等違法行為的違法成本”。同時，任務提出要充分發揮現有法律體系的作用，“用好用足現有法律制度”。當然對於現有罪名似乎難以全面覆蓋新型的犯罪行為的問題，尚需認真調研。總之，修改《證券法》《刑法》，重點是提高違法成本，以構建公平、公正的市場環境。
打破行業監管執法之壁壘
證券市場的法制循序漸進，《證券法》的修訂是個重點議題，但目前還沒有到交付表決的階段，仍處於討論之中，可謂一波三折。
華東政法大學經濟法學院院長、中國商法研究會理事吳弘在接受《經濟》雜誌、經濟網記者採訪時表示，關於修改《證券法》的爭議還是比較大的。
“上一次《證券法》修改徵求意見比較重的篇幅是註冊制，這一次註冊制放在科創板，爭議比較大的是對於科創板有沒有必要單獨制定一個規定，而每個板都有規定是不妥當的。目前更多的人認為：不要規定哪種板，只要規定哪種制度就可以。”但吳弘主張幾種制度並列，不同的板塊使用不同的制度比較靈活。
除了註冊制方面的爭議，另一個爭議是關於投資者保護的。
“這兩年金融法對於金融消費者保護、投資者保護是比較重視的，但關於投資者保護這一章實際並沒有多少內容，因為整個法律都是涉及投資者保護，比方說信息披露制度，信息披露制度對消費者保護非常有意義，在發行或者是上市等方面都做了具體規定，不可能在‘投資者保護’這一章裡面再做具體規定。”吳弘說，例如解決投資者跟上市公司之間的糾紛，如果屬於《證券法》可能涉及程序問題，條文寫得太多會超出《證券法》的範圍，這從立法技術上來看有一些問題。
“現在市場上和證券相關的東西很多，但是監管體制還是分開的，特別是資產管理有資管業務，證券業務裡也有資管業務，資管新規需要資管部門聯合發文，如果把《證券法》範圍擴大可能就不叫《證券法》了。另外關於證券的範圍也有不同的看法，比方說現在很多領域在搞資產證券化，要不要《證券法》來調整，如果《證券法》調整就會涉及各行各業的證券化，這就涉及體制問題了。所以在這種情況下，由證監會出面提修改《證券法》，有時比較有侷限性，我們最早感覺只有證監會出面調整的才叫法律，這樣就變成了一個‘小’的《證券法》，然而理論上講涉及證券的都應該按照法律規定，不一定都歸證監會管，這跟我們現在體制上的做法有些不一樣。不應該按照性質來分，應該按照機構和管理部門來分。”吳弘表示，從這點來看，《證券法》修改不會一下突破很多，還是會慢慢地進步發展，《證券法》修改應該跳出證監會這個部門，從更全局的角度來修改。
事實上，資本市場的法治建設，不僅僅是《證券法》這一部法律的修訂和完善，對於各行各業的上市公司的監管，需要國家多部法律進行全方位的規制。中國政法大學經濟法研究所所長劉繼峰以《反壟斷法》和《反不正當競爭法》為例，向《經濟》雜誌、經濟網記者表示，打破行業的監管壁壘有一定的必要性。
據劉繼峰介紹，資本市場裡的不正當競爭問題主要是銀行和保險出現的虛假宣傳這一問題，比較常見，但是案件並不多，原因在於對金融消費者沒有這方面的保護意識，也不會留下證據。
“此外，保險行業的壟斷行為是比較普遍的，在《反壟斷法》中對金融行業的監管是穿透性的，不存在死角，但是《反不正當競爭法》第二條的存在，有關權利的劃分目前沒有解釋清楚。如果僅僅就法條來讀，因為金融業有專門的監管機構，那應該歸相應的監管部門來管，而不是由《反不正當競爭法》的執法部門市場監督管理總局來管，屬於轉致條款。”劉繼峰表示，從《反不正當競爭法》轉致過去會降低約束力，儘管《證券法》屬於證券行業的龍頭法，但在某個角度來看，仍有侷限性。
關於金融業不正當競爭行為非常少但是現象並不是很少，所以形成了事實與案件的鮮明對比。
“《反不正當競爭法》被稱為‘經濟憲法’，表明它和其他有關法的一些地位上存在差異，這部法律應該是能夠穿透所有市場的，沒有死角，金融市場同樣是一個市場，但是由於轉致導致消費者沒有這樣的維權意識，如果有相應的案件不斷地出來消費者就會警覺，他們往往以教訓的方式來爭取下一次不上當，所以沒有從法制的渠道規整這些現象，從預期來看理想化的目標是《反不正當競爭法》的第四條去掉，打破行業的部門監管，排斥市場競爭監管的管轄。”
資本市場全面深改之建議
中國資本市場最大的問題，是缺少公平和正義。
西南政法大學副校長、經濟法研究中心主任嶽彩申在接受採訪時向《經濟》雜誌、經濟網記者表示，資本市場的全面深化改革要更加充分地發揮市場在資源配置中的決定性作用，多層次、豐富的資本市場建設要進一步完善。
強力建議，當前啟動我國資本市場全面深改，首先要堅持宗旨，明確目標。堅持資本市場服務實體經濟的宗旨，不忘初心，完善多層次資本市場，有效服務實體經濟，尤其是科技創新、中小微企業、三農經濟的發展。確立資本市場建設目標，即要把我國資本市場建設成為一個規範、透明、開放、有活力、有韌性的資本市場。
其次，隨事而制，加快修法。修改和完善《證券法》《刑法》等法律法規和監管規章，為建設公平的市場環境築牢法律制度基礎。
再次，全面覆蓋，嚴格監管。資本市場風險極高，牽一髮而動全身，監管部門要對市場主體、行為、場所、產品全覆蓋，實施全面許可，守正創新，審慎經營，堅持底線思維，防範和控制系統性金融風險。
其四，強化專業，公正司法。檢察、審判機關應加強機構和人員的金融專業建設，積極為資本市場的發展保駕護航。從2003年《最高人民法院關於審理證券市場因虛假陳述引發的民事賠償案件的若干規定》到2018年上海金融法院的成立、第九次全國法院民商事審判工作會議紀要（徵求意見稿）“關於證券糾紛案件的審理”等，正是人民法院系統為保障資本市場法律環境而作出的努力。下一階段，司法機關應加大對證券犯罪的打擊力度和對投資者尤其是小散戶投資者權益的保護力度。
其五，敬畏規則，全面守法。強化全民金融投資風險意識，參與資本市場的各方主體應敬畏市場、敬畏法治、敬畏專業、敬畏風險，遵守資本市場的法律法規和交易習慣。投資者風險自擔，經營者審慎合規，監管者文明執法。
其六，加強監督，社會護法。在當前互聯網和數字經濟時代，應容許和鼓勵社會力量參與到資本市場的法律監督中來，特別是新聞媒體和投資者、金融消費者群體的參與，有利於提升資本市場透明度，對營造更加公平的資本市場起到積極意義。
運動性執法和選擇性執法之弊端
以往只要一提投資者教育，覺得教育的就是投資者。未來的投資者教育要覆蓋到上市公司、證券公司、律師、會計師、評估師、交易所等更大的範疇上去，推動投資者保護體制機制創新。
中國證券業協會2019年5月15日發佈的《證券經營機構投資者教育工作指引》中所稱投資者教育工作，是指證券經營機構建立和完善相關管理機制和制度流程，面向投資者開展宣傳證券政策法規、普及證券知識、傳導理性投資理念、揭示投資風險、引導依法維權等活動。因此指引約束的是協會下屬的各家會員，因此將投資者教育僅限於證券經營機構。
“但是我們應該看到，投資者教育應該是全社會的共同事業，監管機關、上市公司、券商機構、鑑證機構、新聞媒體甚至學校、社區都應參與進來。尤其是證券公司、律師、會計師、評估師、交易所等專業機構，應各司其職向投資者提供準確的信息，充分揭示風險，共同培育投資者的風險意識和風險識別能力。”強力表示，此次座談會中提到建立具有中國特色的證券集體訴訟制度，探索建立行政罰沒款優先用於投資者救濟的制度機制，就是很好的制度創新。根據我國《民事訴訟法》53、54條的規定，我國目前現行的制度為“代表人訴訟制度”。投資者維權要通過法院登記加入訴訟，成為案件中的共同訴訟原告一分子，凡是想要進行索賠的原告都需要去法院登記，因此不少投資者可能錯過參加共同索賠的機會。此次集體訴訟制度應考慮實行“默示加入”和“聲明退出”機制，即除非集體成員在一定的時間範圍內，向法院明確表示自己不願意被包括在集體訴訟中，否則集體訴訟的法律後果直接對該名成員產生法律拘束力，更加方便投資者維權。在市場監管實踐中，違規者受到處罰，罰金上繳國庫，投資者的損失無法獲得賠償，權益無法保障。違規者所取得的非法收益，還不是來源於市場投資者？因此，將違規者的非法收益以及對其罰款用來救濟投資者，減輕了投資者的維權成本，利於保護投資者權益。同時，投資者資金安全、信息保密、信息披露、投資者適當性、多元糾紛解決機制等制度的完善都有利於推動投資者權益保護。
投資者維權難、維權成本高是資本市場發展的一大問題。可以說《證券法》裡的法律條文，每條都是在力圖保護投資者，但是又沒有很好地保護，到底問題出在哪裡？
吳弘表示，《證券法》的核心作用當中最重要的就是保護投資者，除了能夠維護投資者權益，也能保證證券市場順利健康發展，畢竟投資者的遠離意味著資本市場的蕭條，也因此中國證監會的口號是“保護投資者的利益是我們工作的重中之重”。
“立法很重視消費者保護，為什麼還總是出問題？首先我們應該看到這個市場確實是非常複雜的，與國外相比，比如美國即便制度很嚴密也會出現虛假信息等問題，但是數量沒有我們的多，性質也是比較嚴重的，主要還是因為這個市場帶來的利益太多。”在吳弘看來，其次是執法當中存在的問題，也就是大家一直在批評的運動性執法和選擇性執法問題。
“運動性執法是潮汐式的，潮來了很厲害，過了也就寬鬆了，會被很多不法分子打時間差鑽空子。選擇性執法問題在於，表面上處罰很嚴格，但是並不是一刀切、一視同仁的，舉報多了就查一下。所以在監管方式上有很多問題，監管不主動，比較被動。比方說有一段時間大家批評比較多的是對會計所查得很嚴，很多規章制度規定會計、審計的責任是有限的，關鍵的一條是，公司的審計和高管相關人員不能以審計結果為由來免除推卸自己責任，有的公司就說，我請審計來幫我們把關，結果審計審不出來，有的公司不一定故意做假，可能是子公司有問題，審計年審的時候說沒有問題，但實際內部揭露出來有問題，結果不能憑藉審計來免除自己的責任，相關的監管比較強勢。”吳弘表示，監管的被動，與監管能力和手段有關係，會給上市公司一些負面導向，有時候違法、侵害消費者權益的公司不一定查得到。如果監管部門起到正面導向去引導大家自覺執法、違法必究才能起到威懾作用。
在吳弘看來，執法存在問題，有客觀原因，也有法律制度需要進一步完善的原因。“監管部門的人才流動性很大，會影響監管效率。另外在監管科技的採用上也有提升空間。”
（劉珅對本文亦有貢獻）
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