主持人 範思立
嘉賓
白景明 中國財政科學研究院副院長
黃劍輝 中國民生銀行研究院院長
張 斌 中國社會科學院財經戰略研究院稅收研究室主任
在複雜多變的世界經濟形勢下，我國經濟發展面臨巨大風險挑戰，國內經濟下行壓力加大，中央提出做好“六穩”工作，並出臺了一系列減稅降費政策。2019年，實施了更大規模的減稅降費，雖然政策仍在持續進行中，對經濟社會的全面影響還有待觀察，但成效和影響已初步顯現。為此，中國經濟時報約請幾位專家對減稅降費的實際效果展開分析，對存在的問題進行剖析，並針對性地提出建議。
正面影響逐步顯現
中國經濟時報：今年，中央實施了最大規模的減稅降費政策，請問總體收效如何？
白景明：2019年主要的減稅降費新政實施時間較短，其對經濟社會的整體、全面影響還有待觀察，但正面影響已初步顯現，有力地促進了我國經濟的高質量發展。
黃劍輝：總體來看，企業減稅降費規模大，納稅人獲得感強，對市場信心、市場主體活力以及納稅人負擔的正面影響已初步顯現。
張斌：根據國家稅務總局最新統計，今年前三季度，全國累計新增減稅降費17834億元，其中新增減稅15109億元，新增社保費降費2725億元。從減稅的稅種構成來看，新增減稅主要包括增值稅改革新增減稅7035億元，其中，去年5月1日調整增值稅稅率翹尾減稅1184億元，今年深化增值稅改革減稅5851億元；小微企業普惠性政策新增減稅1827億元；個人所得稅兩步改革疊加新增減稅4426億元。
白景明：2019年上半年GDP現價增速高於同期稅收收入增速，宏觀稅負較去年同期明顯下降。2019年上半年GDP為450933億元，同期可比增速為6.3%，現價增速為7.6%，同期一般公共預算收入為107846億元，同比增長6.2%，其中全國稅收收入為92424億元，同比增長0.9%。2019年上半年GDP現價增速高於一般公共預算收入，遠高於稅收收入增速，相應宏觀稅負繼續下降。
據財政部最新公佈的數據，2019年6月全國稅收收入同比下降6%，18個稅種中，有6個稅種收入增速為負，減稅政策涉及的絕大部分稅種收入同比增速均為負值，其中減稅“主菜”個人所得稅收入同比下降30.6%。
減稅降費的效果實實在在
中國經濟時報：如果具體分析減稅降費的成效，減稅降費取得哪些收穫？
白景明：企業總體受益，但各企業減負程度和獲得感不一。減稅降費是政府讓利於企、讓利於民，從相關數據指標來看，減稅降費實實在在，企業總體受益，但各企業在其中的獲益必然會有差異。
減稅降費助力就業穩定。今年減稅降費政策對穩就業的利好影響主要體現在三方面：一是深化增值稅改革有助於就業，增值稅減稅可有效節約企業資金流，使得企業可以有更多的資金用於擴大規模、僱用人員，吸納就業。如增值稅深化改革帶來的減稅中，有6.5%用於新增僱用人員。二是小微企業減稅降費政策有利於小微企業共度時艱，而小微企業又是就業的主要載體，對就業發揮著積極推動作用。三是社保降費，社保降費降低企業用工負擔，鼓勵企業多僱工或少裁員。
給予小微企業普惠性、大力度的稅收優惠，是2019年減稅降費的重頭戲，減稅政策涉及增值稅、企業所得稅和地方“六稅兩費”，覆蓋了小微企業大部分主要稅種。2019年上半年，全部新增減稅中，民營經濟納稅人新增減稅6712億元，佔減稅總規模的65%，其中民營經濟市場主體享受小微企業普惠性政策新增減稅1025億元，佔全部小微企業普惠性政策帶來的新增減稅額的88%。這無疑對就業產生重要的促進作用，2019年上半年，全國城鎮新增就業737萬人，完成全年目標任務的67%。
減稅降費保障宏觀經濟平穩運行，促進運行質量提升自2018年年底，中央政府釋放繼續實施更大規模的實質性減稅政策信號，且從之前的稅基式、“特惠式”減稅降費轉移到稅率式、普惠式減稅，更有效地穩定和提振市場預期。2019年以來，各項減稅降費政策陸續出臺，降稅降費落實到位，市場主體將節省下來的稅費資金用於擴大投資、增加研發、僱用人員等。減繳的稅費用於增加研發和擴大規模，可以直接拉動市場投資，用於僱用人員、提高工資以及降低價格則可以促進就業，間接拉動消費。因此，減稅降費對擴大內需發揮重要作用，從而保障2019年宏觀經濟平穩運行。
減稅降費有力地促進製造業轉型升級。本輪減稅降費的“主菜”為增值稅，且以降低工業製造業稅率為主，再疊加高新技術和小微企業減稅降費政策，製造業，尤其是高新技術製造業是其中的最大受益者，從而有利於高新技術產業發展，促進我國工業轉型升級。自2019年4月深化增值稅改革實施以來，製造業減稅效果明顯，製造業減稅降費政策有力地推動了我國高新技術產業發展。高新技術產業更大規模的實質性優惠，有力地推動了高技術產業的發展，促進了製造業轉型升級。
減稅降費鞏固消費的基礎性地位。一是減輕個人所得稅負擔，增加居民可支配收入，進而拉動消費；二是降低增值稅稅率，減輕市場主體負擔，激發市場主體活力，市場主體或者吸納就業、提高工資，增加居民收入，或者降低零售商品價格，起到直接或間接拉動消費的作用；三是減輕小微企業負擔，吸納就業，增加居民收入，拉動消費。
減稅降費政策促進營商環境優化。為落實減稅降費政策，各地稅務部門主動創新，簡化納稅程序，縮短納稅時間，營商環境得以進一步優化。
納稅人獲得感大大增強。隨著減稅新政的逐步落地，企業獲得感在提升，居民個人的減稅獲得感大大增強。
重視減稅降費存在的問題
中國經濟時報：從實施的情況來看，減稅降費存在哪些問題？
白景明：儘管減稅效果明顯，但仍存在抵扣困難問題。近幾年來，國家出臺不少減稅政策，營改增是其中最重要的政策，從總體上講，減稅效果明顯，但也存在抵扣困難等問題。部分減稅政策在整體上是明確可以減稅，但由於傳導機制的問題，減稅結果在不同企業之間的分佈則存在差別。有些減稅政策如加速折舊等是有利於高質量發展，但部分企業可能會因減稅數額很小且享受減稅的財務成本增加等問題，因而缺乏參與熱情。從宏觀上看，更大規模的減稅降費政策能否切實落地，核心問題在於如何彌補因大規模減稅降費造成的財政收支缺口，保證財政特別是地方政府財政的可持續性。中央政府自身的財政可持續性問題不大，但對於地方政府來說，如果在外部因素影響下，經濟提振效果不佳，那麼減稅降費帶來的收入下降會對其造成嚴重的財政收支壓力。
優化政策配套和執行機制
中國經濟時報：下一步應該採取哪些措施，從而保障減稅降費政策的充分落地？
白景明：目前我國出臺的減稅降費政策，主要涉及增值稅稅率下調、進項稅額加計抵減和留抵退稅、小規模納稅人附加稅減免、小微企業所得稅減免、高科技企業所得稅減免和研發費用加計扣除等優惠政策，優惠類型多、覆蓋面廣、政策多樣，設計也較為複雜。要使減稅降費政策切實落地，確保企業充分享受減稅紅利，需要稅務及相關部門多措並舉，優化政策執行機制。
完善增值稅減稅政策傳導機制。稅收政策作用的發揮，在很大程度上依賴於價格、供求、競爭等市場機制作為傳導機制實現的。特別是增值稅作為流轉稅的轉嫁特點，其對企業的減負效應會受到上下游企業定價變動的擠壓等，企業要同時關注增值稅銷售端降價壓力和購進端的博弈能力的變化。當前在增值稅降低稅率的政策執行中，需要注意優化執行機制，理順價格傳導機制，可考慮由稅務部門聯合市場監督等相關部門對企業定價行為進行引導，杜絕部分企業濫用壟斷地位過度攫取減稅紅利，促使減稅收益全產業鏈共享。
完善部門間信息共享機制，減輕納稅人享受優惠政策成本。對於重點群體、退役士兵、去產能調結構、易地移民扶貧搬遷、科技企業孵化器、大學科技園和眾創空間等稅收優惠政策，在政策執行中需要納稅人向稅務部門提供相關證明材料，稅務部門再向工信、發改、扶貧辦、人社等諸多部門獲取相關信息進行核實，而當前稅務與相關部門間的信息共享和傳遞機制並不健全，影響了減稅降費政策的落實，也增加了企業負擔，削弱了企業減稅獲得感。因此，在相應政策制定和執行過程中，需要進一步加強頂層設計，進一步優化信息共享和傳遞機制，協調相關部委聯合制發配套的信息共享文件，減少對企業的資料要求，減少基層稅務部門獲取第三方部門涉稅信息的阻力，提高減稅降費政策的落實時效，提升企業獲得感。
積極貫徹落實減稅降費政策，但也要允許企業選擇不享受部分優惠政策。制定和出臺減稅降費政策，並不意味著所有滿足優惠政策要求的企業都願意去享受。雖然我國目前的徵管能力和水平都有著很大的提升，但在實際徵管的過程中面臨著複雜的情況，可能會出現一些小的減稅政策下，企業能享受的減稅數額很小但財務或管理成本增加的現象。在這種情況下，一方面，稅務部門要儘量完善政策配套規定和優化稅收服務，保障減稅降費政策的貫徹落實，但另一方面，稅務部門也不應強求涉企減稅降費政策能夠百分之百地落實到位，應給予企業在減稅降費政策上的選擇權，允許企業選擇性地不享受某些減稅降費政策。
加強減稅降費政策的效果評估，發揮減稅降費政策的引導作用。隨著減稅降費政策的不斷出臺，減稅降費種類和金額都在不斷增加，但減稅降費政策的出臺、數據的統計分析及最終落實效果都有待進一步規範，建議建立和完善稅式支出預算，加強對減稅降費政策效果的跟蹤管理和績效評價，合理引導企業利用好減稅降費政策，加大研發投入，擴大有效投資。
及時調整和完善現行減稅降費政策
中國經濟時報：普惠性的減稅降費政策在實施中易於落地，但部分帶有條件限制的減稅降費政策，也可能存在著減稅政策門檻高、部分地區或部分企業享受不到的情況，如何解決這些問題？
張斌：有必要基於減稅降費政策的實施情況，從優化政策落實、便利納稅人執行和保持政策的穩定性與持續性的角度，對已有政策加以進一步的修改完善，合理考慮出臺更為優化、更加簡潔明瞭的政策措施，不斷增強企業獲得感。
完善增值稅出口退稅制度。除高能耗、高汙染產品以及國家明確規定不鼓勵出口的產品以外，對所有貨物和勞務的出口，原則上都應實行零稅率，予以徹底退稅。這既是應對當前國際貿易形勢嚴峻，貿易摩擦增多環境下促進出口、提高國內產品的國際競爭力的現實需要，也是保持稅制中性，適應經濟全球化發展的內在要求。
全面建立增值稅留抵退稅制度。增值稅留抵稅額退稅制度，有利於消除留抵稅額對企業流動資金的佔用，改善企業現金流。但現行製造業增值稅留抵退稅還設置了“自2019年4月稅款所屬期起，連續六個月（按季納稅的，連續兩個季度）增量留抵稅額均大於零，且第六個月增量留抵稅額不低於50萬元；納稅信用等級為A級或者B級；自2019年4月1日起未享受即徵即退、先徵後返（退）政策的”等條件，可根據政策實施情況適度放寬條件，建立起常態化的留抵退稅制度，讓符合條件的企業都能享受到此項政策。
適當降低部分優惠政策的享受門檻。當前部分稅收優惠政策享受門檻較高，受益群體較少。比如創業投資企業稅收優惠、物流企業倉儲用地稅收優惠等政策，在西部等欠發達地區，符合條件的納稅人數量較少。因此，建議對此類的稅收優惠政策，應因地制宜制定標準和認定門檻，使欠發達地區企業也能同等享受到減稅紅利。
加強相關稅收優惠政策的有序銜接性。部分稅收政策在延續性上較差，存在政策空檔期，使得納稅人不能及時享受稅收優惠。建議對此類有期限的優惠政策，在到期前應及時進行政策評估分析，對有必要繼續實施的，應及時下發延續性文件，有序銜接，讓納稅人有更穩定的預期，更好地享受政策。
適時制定和完善對企業研發創新的支持政策。針對中美貿易摩擦加劇和國內華為等高科技企業受到美國政府禁令等情況，為支持我國科技創新和高新技術企業的發展，還有必要考慮在科技創新方面進一步加大稅收的支持力度，適時制定和完善對企業研發創新的支持政策。
樹立起“寬稅基、低稅率、嚴徵管”的稅制改革理念
中國經濟時報：我國實施減稅降費政策已連續多年，已取得明顯成效，請問從長效機制而言，稅制改革的方向是什麼？
白景明：在減稅降費政策的設計理念上，不應再是零敲碎打式地出臺一些短期政策，而應基於有利於經濟長遠健康發展的稅收理念，著力進行稅收基本制度的調整完善和減稅降費政策的具體設計。
當前需要重新樹立起“寬稅基、低稅率、嚴徵管”的稅制改革理念，這一原則對規範和完善我國稅制體系，加強稅收徵管，保證稅收收入穩定增長髮揮了積極作用。當前面對新的國際和國內形勢，在稅收徵管趨於完善的格局下，有必要繼續強調遵循“寬稅基、低稅率”的原則，向縱深推進稅制改革，構建廣覆蓋、低稅負的稅收制度環境。
“寬稅基”一方面要求在保持適度宏觀稅負的前提下，儘可能合理地擴大稅基範圍，增加環境、社保、財產等現代稅收，擴大個人所得稅、消費稅等稅種的徵收範圍；另一方面要求清理規範稅收優惠政策，取消不合理、不規範的稅收優惠政策。“低稅率”重點要解決名義稅率偏高的問題，縮小名義稅率與實際稅率的差距。特別是對增值稅、企業所得稅、社會保險繳費等主要稅種，長期以來一直存在的一個弊端是“高標準、低徵收”，或者說是因為長期以來徵管不到位，為了防止稅收收入流失，不得已制定較高的名義稅率。當前隨著稅務徵管能力的提升，偏高的名義稅率造成了企業的沉重負擔，因此降低名義稅率已經是經濟發展的內在要求。降低主要稅率的一個更重要的意義還在於通過主動遏制政府過度攫取財政收入的能力，使宏觀稅負水平保持在一定合理限值之下，並倒逼政府支出制度改革，從而進一步理順政府和市場的關係。另一方面對某些稅率明顯偏低、稅負明顯偏輕的稅種，也要適當調高稅率，實現適度、合理、公平的稅收負擔。
進一步擴展清費降費空間
中國經濟時報：有觀點認為，在減稅空間有限的情況下，可以加大清費降費的力度，請問降費減負的空間有多大？
張斌：進一步擴展清費降費空間，強化收費管理，確保降費措施落到實處經過數年來持續的清費降費，目前地方層面設立的行政事業性收費項目已經很少，下一步地方層面清費降費的空間已經不大。未來要進一步降費減負，確保降費減負效果落地生根，需要從中央層面降費和地方層面強化管理著手。
一是要從中央層面發力，結合相關部門和行業體制改革以及收費基金項目預算管理制度的改革，進一步減少中央行政事業性收費和基金項目，降低收費標準。二是結合“放管服”改革，在全國範圍內對中介機構等第三方服務收費項目、依據、標準等進行梳理、規範、公開。三是要進一步完善價格主管部門對行政事業性收費的監管方式，做好事中事後監管，鞏固清費降費成果。四是要規範收費管理制度，完善監督檢查機制。落實好收費基金目錄清單實時動態更新制度，建立健全違規收費舉報投訴、隨機抽查、曝光問責、聯合懲戒等機制，加大對亂收費、違規收費等行為的查處和整理力度。
政府應採取實際措施應對財政減收
中國經濟時報：連續多年的減稅降費政策的成效明顯，但可以看到各級政府的財政收支矛盾越來越大，請問應採取哪些措施使減稅降費政策可持續？
黃劍輝：中央和地方財政採取實際措施，應對減稅降費帶來的地方財政減收壓力，減稅降費、增加財政支出和控制財政赤字是“財政的不可能三角”，如果不削減支出、不統籌資源，很難實施較大規模的減稅降費。減稅降費政策對地方政府帶來的財政減收壓力較大，因而中央和地方財政都需要採取實際措施，應對財政減收問題。
中央財政目前通過增加特定金融機構和央企利潤上繳、加大對地方轉移支付等多種措施，來平衡全國收支大賬。近期看，中央財政要更大力度地出臺民生相關財政政策，密切關注部分基層政府的財政困難問題，加大對縣級財政的保障力度。
而地方財政應做好過“緊日子”的預期和準備，合理地做好“節流開源”。一方面壓縮和減少行政開支，保障好“三保”支出，另一方面通過挖掘地方國資等非稅收入潛力，並通過落實減負政策促進企業的高質量發展，涵養和擴大稅源。對此，要注意協調好落實減稅與完成稅收預算任務、加強稅收徵管之間的關係。既不能因強調完成稅收預算任務而影響減稅政策落實，也不能因強調落實減稅而影響稅收徵管和稅收的“應收盡收”。從中長期看，在現行中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的基礎上，加快推進中央與地方的收入劃分和健全地方稅體系改革，從而穩定地方政府的預期。
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