香港近4個月來的亂局，給香港社會特別是運輸、旅遊、零售及餐飲等行業帶來很大打擊，香港民眾承受了巨大損失。香港社會各界反暴力的呼聲高漲，要求消除暴力的聲音迫切。

不過，樹欲靜而風不止，西方外部干涉勢力的黑手恐怕不願意停止操縱香港暴亂，特別是不久前美國國會眾議院通過《香港人權與民主法案》，為美國繼續插手香港事務製造工具。

△ 2019年9月18日，美國眾議院議長南希·佩洛西（中），眾議員克里斯·史密斯（左二）等就《香港人權與民主法案》舉行新聞發佈會。

一個遠在太平洋彼岸的國家，為何要大張旗鼓地通過一部針對中國香港的法案？為此，小百通特邀南京大學國際關係研究院院長朱鋒教授撰文，深度分析和揭示美國國會眾議院通過《香港人權與民主法案》的真實意圖。原文標題為：《企圖立法干預香港“一國兩制”實踐不會得逞》。

朱鋒

美國國會眾議院近期出臺的《香港人權與民主法案》，是自1979年美國國會通過《與臺灣關係法》，粗暴干涉中國主權40年以來，第二次企圖以全面、強制和深入的方式，蠻橫地侵犯和干涉中國主權的又一例證。

該法案一旦正式執行，不僅將繼續危及香港的穩定與繁榮，也必將給中美戰略競爭帶來新的變數。對於該法案的內容和實施手段，我們必須要有清醒的認識和準備。中國在香港的主權和依法實施的“一國兩制”實踐不容踐踏。

試圖將美國對香港事務的干預系統化和強制化

該法案全面升級美國對香港事務的干涉程度，要求美國政府每年認證香港的自治情況，並以此為依據來決定是否維持《美國-香港政策法》給予香港的特殊待遇。

1997年7月1日零時，中華人民共和國恢復對香港行使主權，香港特別行政區正式成立。

1992年通過的《美國-香港政策法》規定，在1997年英國將香港主權移交給中華人民共和國政府後，香港將被視為與中國大陸不同的“非主權實體”，在“一國兩制”的政治前提下享有美國給予的在關稅、貨幣、金融和人員往來等方面的特殊待遇，比如獨立關稅區的地位、受限制較少的進出口管制以及寬鬆的簽證政策。

但2019年的《香港人權與民主法案》直接挑戰中國的“一國兩制”，要求美國在年度基礎上審查審視美國所謂的“中國政府對香港的干預程度”，按照美國標準來判斷《香港基本法》以及《中英聯合聲明》是否受到“破壞”。法案要求審核的重點不是香港的民生、法治和秩序，而是美國所確定的“政治權利、公民自由、信息自由、宗教自由以及民主治理”。美國一旦認定中國在香港的活動“破壞”了美國標準，該法案中的“七大措施”就可以授權美國政府全面、強制性地制裁中國政府、香港特區政府和包括警察在內的香港公務員。

以維護民主、自由和人權為名，法案第七條要求美國總統向國會委員會提交一份制裁人員名單，這些人被認為應當對打壓香港基本自由負責任。在名單上的人被指有份參與“監視、綁架、拘留、虐待和逼供”被引渡人士，法案中提出的案例包括香港巨流傳媒有限公司（銅鑼灣書店）的相關運營者桂敏海、林榮基、呂波、張志平以及以香港為基地雜誌刊物《新維月刊》和《臉譜》的創辦人王健民和咼中校。

法案第八條表明，名單上的人和他們的家庭成員將會被美國拒絕或撤回簽證申請及拒絕入境。但對於美國認為對其國家安全利益重要的人士，則可以免去移民申請。

法案第九條要求美國政府對名單上的個人採取金融制裁措施，包括凍結他們在美國的資產、限制或禁止資產轉移進入或通過美國以及美國人的賬戶。同時要求在美金融機構應政府要求執行處罰規定。

第十條說，總統應當向國會報告制裁外國人的清單、制裁類型、受制裁和終止制裁的人員數量、相應時期及原因。此外，應將拒籤原因等信息對公眾開放。

法案第六條要求美國政府保護在港美國公民，保證美國公民即便在香港和大陸有犯罪事實也不能被引渡至中國大陸審判。法案鼓勵在港的美國企業依照適用的美國法律或香港法律在香港開展業務。同時，法案要求美國政府認證香港是否在法律上有能力履行美港間條約、或者其他國際協定中的義務。美國政府要根據這些美國標準來確定“香港人權民主狀況”，從而採取針對香港的行動。

為此，該法案規定，一旦香港政府新修訂的《逃犯條例》生效，“在港居民和外籍面臨被從香港引渡至缺乏有效保護被告者的刑事訴訟法制度的國家，或是法律被用於壓迫國際承認的人權的國家”，美國都將予以反對、拒絕，並對香港政府採取制裁措施。

2019年10月4日，香港亂港分子在銅鑼灣暴力縱火。

這一條款是在故意削弱中國大陸對亂港分子的法律處置權。這不僅是在給亂港分子撐腰打氣，也旨在高調宣佈美國將是亂港分子今後的“避難所”。其目的，不僅是企圖改變香港特區政府在引渡請求上的獨立立法監督及適當的司法審查，事實上也是在削弱《中英聯合聲明》保證下的香港司法自治，更是試圖否定中國主權範疇內必要和正當的司法管轄權。

為了達到在香港問題上美國“享有全面干涉權”的目的，2019《香港人權與民主法案》甚至對華、對港都採取恐嚇的方式，揚言要視香港局勢來決定是否剝奪和取消1992年《美國-香港政策法案》賦予香港的待遇與權利。1999年，法案賦予了美國政府可以取消香港特殊待遇的權力，並且可以避開許多繁複的程序做出更快、更直接的決策。

新法案授權美國政府具有對香港事務實質性干涉權力。香港事務在未來的國際舞臺上將不僅僅被視作中國的內政問題，還會存在揮之不去的美國因素。該法案的實行無可避免地干擾了中國政府與港府之間的政治聯繫、對香港目前動盪情況的處理以及在香港金融和貿易的流通，中國將不得不面對美國干涉國家內政的挑戰。

在如今中美貿易摩擦的大環境下，美國政府將打擊範圍擴大到香港，將香港作為制裁中國的一部分，這對中國政府應對貿易摩擦以及香港未來的經濟發展和金融環境都會產生重大的影響。

香港一直以來享有獨立關稅區的待遇，成為西方在中國最重要的投資、貿易和其他經濟活動的中心和入口，是連接中國與世界各國經貿往來的關鍵通道。一旦其享有的特殊待遇被取消，那麼香港將會與中國其他的主要城市沒有差別，就失去了在金融和經濟領域的優勢，香港本土產業也將受到巨大沖擊。如果美國施行了該法案，其他西方國家，尤其是美國的同盟國也很有可能做出相同的舉措，這對原本就逐漸衰退的香港經濟形勢十分不利。

企圖強加給中國美國版的“一國兩制”

香港政府9月就已經撤銷了《逃犯引渡條例》，但美國國會繼續大做文章，要求美國總統向國會提交報告，認定香港是否能繼續遵循美港逃犯移交條例，是否需要其他主體修正或退出該條約以保護美國公民及國家安全，並全面提出了所謂“保護美國公民不被引渡至大陸”的基本策略。其中包括提升赴港旅遊的警告級別。

美國一旦修改香港旅遊警告，不僅會降低美國公民因私、因公赴港的人數，進一步衝擊本已蕭條的香港旅遊業，還會對香港整體發展形成負面影響。

遊客在香港銅鑼灣商業區一家免稅店購物。

條例還要求，如果香港日後就國家安全相關的法例立法，美國總統及國務卿應當審視相關法例是否牴觸《中英聯合聲明》，以及香港市民和外國居民的人權會否受到限制。

香港金融、商業和貿易的繁榮發展離不開外資和外企的長期在港運作，在港工作甚至定居的西方人士如果接收到潛在的人身、商業威脅的信號，或許會重新考慮工作安排。這對香港維持一個開放型商業經濟和貿易氛圍、引入全球精英人才、吸引外資進入等優勢都是重大打擊。

法案針對原政策法中的第二百零六條進行了補充，在關於對港居民簽證的問題上再次申明“非歧視原則”，即如有香港市民因為參加為維護人權、選舉權、司法獨立和法治的非暴力抗爭而被政府拘捕，美方不會以此為由拒絕學生或工作簽證申請。此外，美國方面會指令領事館，維持一份因參加抗議活動而被政府拘押、逮捕和針對的相關人士的活躍名單，並要求使館工作人員主動接觸名單上的聯繫人，告知美國的有關政策。

同時，美國方面會與想法類似的西方國家合作，呼籲這些國家對被捕人士採取類似的行動，保障非暴力抗議者的權利，與美國信息共享。這會導致許多參與示威遊行和暴亂的相關人士受到不應享有的庇護。在當下示威抗議已然發展成暴力動亂的情況下，美國的行為顯然是在攪亂政局，並鼓勵示威行為繼續下去。甚至更加肆無忌憚，這對香港特區政府平息動盪、控制局勢形成巨大的挑戰，為管控暴動行為和維持穩定的過程增加了難度與風險。

修訂後的新法案第五條要求美國商務部向國會委員會提交報告，評估香港是否能夠執行美國針對敏感軍民兩用物品的出口管制法例。

香港葵涌貨櫃碼頭

法案特別提到，應當注意中國是否會藉由大灣區計劃之名，利用相關獨立關口的特殊地位來進口美國出口管制法中的違禁物品，注意香港是否會成為中國輸入敏感技術的渠道。

同時，還需要確認香港是否能夠執行美國或聯合國的制裁，比如是否會通過香港轉運相關物品去朝鮮或伊朗，以及其他對美國的國家安全、對外政策和經濟產生威脅的國家。這一條例極大可能會限制高科技技術進入香港，因為許多軍民兩用的物品或技術本身在是否敏感這一性質的判別上就存在模糊性。

另外，在判斷經由香港轉運輸出的目的地國是否會對美國的“國家安全、對外政策和經濟產生威脅”也具有主觀性。如果美國政府有意在高新技術輸出方面採取針對性措施，完全可以利用這一條例做文章，中國大陸和香港的技術引進將在一定程度上受到美國這一新法案的限制。

2019《香港人權與民主法案》一旦通過並實施，對未來香港穩定和繁榮將產生長期的消極影響。即便美國保持現有的香港政策架構，相關條款仍然將對香港自由港和亞洲最為開放的市場地位帶來打擊。

最為重要的是，該法案的實質是打著維護民主、自由和人權的幌子變相支持香港的暴亂行為，讓暴亂分子變得更加有恃無恐。

該法案增加了香港特區政府懲治暴徒的政治和法律難度。對於中國來說，更加艱鉅的挑戰還不是美國再度粗暴干涉中國主權和內政的行為本身，而是一而再、再而三的美國式干涉行動完全違背了中國政府再三強調的中美關係需要“協調、合作與穩定”的基本原則。美國如果通過和執行這個法案，將是對中美關係的嚴重破壞。

撰文 / 朱鋒

（南京大學中國南海研究協同創新中心執行主任 南京大學國際關係研究院院長）

原文略有刪減