最高法判例：行政程序的重开？？？

转自：鲁法行谈

☑ 裁判要点

行政行为是行政机关行使行政职权、进行行政管理的行为。根据行政法一般原理，行政行为一经成立，即产生行政法律效果，具有公定力、确定力、拘束力和执行力。虽然行政行为的作出是单方面的，但约束力却是双方面的。对于当事人而言，一旦寻求法律救济的期限届满、自我放弃法律救济手段，或者因其他情形导致法律救济途径穷尽，行政行为即具备不可撤销性。行政行为在其存续期间，对于行政机关同样具有约束力，这是由行政行为的处理性特征所决定的，过于随意的处理是不理智和没有意义的。从法的安定性角度考量，亦不允许行政机关非因法定事由并经法定程序恣意撤销或废止已经作出的行政行为。

但通说认为，行政行为的约束力只存在于行政行为的存续期间。行政机关虽然受行政行为的约束，但在特定条件下可以在法律救济程序之外自行撤销或者废止行政行为。当事人虽因法律救济期限届满等原因，不能再通过诉讼途径请求撤销或者废止行政行为，但却可以请求行政机关重开行政程序，对行政行为自行撤销或者废止。不过，行政程序的重开应当受到严格的条件限制。这些条件包括，作为行政行为根据的事实或法律状态发生变化，行政行为作出后出现足以推翻行政行为的新的证据。如果当事人仅仅是沿袭之前的主张，行政机关作出的拒绝答复或者不予答复在性质上即系驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为，不属于行政诉讼的受案范围。

从原审法院查明的事实看，再审申请人亦已遵循上述法定途径寻求救济，行政复议机关及人民法院均驳回其请求。此后，其转而向河北省政府提出一个“要求启动自行纠错程序”的履责申请，但该申请并非基于新的事实和法律状态，也未提出新的证据。在此情况下，行政机关不予答复本身亦属不可诉的重复处理行为。虽然表面看来，当事人的诉讼请求是要求判令行政机关履行对其申诉的答复职责，而非直接要求人民法院撤销行政行为，但通过履责之诉所要达到的终极目的与直接要求撤销并无实质不同，这就存在利用一个新的诉讼种类规避重复处理的可能，人民法院对此不予立案或者驳回起诉，并无不妥。

延伸阅读

【最高法裁判】李广宇授课案例2——以要求履行职责规避起诉期限不可诉

☑ 裁判文书

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2018）最高法行申6188号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：何洪松等15人。

诉讼代表人：何洪松，男，1949年11月18日出生，汉族，住河北省三河市。

诉讼代表人：何洪友，男，1956年4月15日出生，汉族，住河北省三河市。

诉讼代表人：蔺福亮，男，1969年8月20日出生，汉族，住河北省三河市。

再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）：河北省人民政府，住所地河北省石家庄市裕华东路113号。

法定代表人：许勤,该省人民政府省长。

一审原告、二审上诉人：马玉珍，女，1959年12月11日出生，汉族，住河北省三河市。

再审申请人何洪松等15人因诉河北省人民政府（以下简称河北省政府）不履行法定职责一案，不服河北省高级人民法院(2017)冀行终205号行政判决，向本院申请再审。本院依法由审判员王振宇、审判员张艳、审判员李纬华组成合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。

何洪松等15人向本院申请再审称，其均系河北省三河市翟家庄村村民，依法取得该村村北耕地的承包经营权。2011年8月25日，河北省政府作出《关于三河市2011年度第十三批次建设用地的批复》(冀政转征函〔2011〕548号，以下简称涉案批复)，其中包括再审申请人承包的涉案土地。再审申请人曾依法申请行政复议、行政诉讼，均被以超过复议申请期限为由予以驳回。该批复行为超越法定职权，程序违法，故向河北省政府申请自行纠错，河北省政府未予答复，明显违背正当程序原则。根据现行法律法规规定和依法行政、程序正当原则，行政机关具有自行纠正错误行政行为的职责，一、二审法院认定行政机关自行纠错没有明确法律依据，属于适用法律错误。二审判决书未载明诉讼代理人到庭应诉相关情况，审理程序违法。故此，请求本院撤销一、二审判决，发回河北省高级人民法院重审。

本院认为，行政行为是行政机关行使行政职权、进行行政管理的行为。根据行政法一般原理，行政行为一经成立，即产生行政法律效果，具有公定力、确定力、拘束力和执行力。虽然行政行为的作出是单方面的，但约束力却是双方面的。对于当事人而言，一旦寻求法律救济的期限届满、自我放弃法律救济手段，或者因其他情形导致法律救济途径穷尽，行政行为即具备不可撤销性。行政行为在其存续期间，对于行政机关同样具有约束力，这是由行政行为的处理性特征所决定的，过于随意的处理是不理智和没有意义的。从法的安定性角度考量，亦不允许行政机关非因法定事由并经法定程序恣意撤销或废止已经作出的行政行为。

但通说认为，行政行为的约束力只存在于行政行为的存续期间。行政机关虽然受行政行为的约束，但在特定条件下可以在法律救济程序之外自行撤销或者废止行政行为。当事人虽因法律救济期限届满等原因，不能再通过诉讼途径请求撤销或者废止行政行为，但却可以请求行政机关重开行政程序，对行政行为自行撤销或者废止。不过，行政程序的重开应当受到严格的条件限制。这些条件包括，作为行政行为根据的事实或法律状态发生变化，行政行为作出后出现足以推翻行政行为的新的证据。如果当事人仅仅是沿袭之前的主张，行政机关作出的拒绝答复或者不予答复在性质上即系驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为，不属于行政诉讼的受案范围。

本案中，再审申请人向再审被申请人河北省政府提出“启动自行纠错程序”的申请，其实质目的在于“撤销涉案批复”。但是对于省级人民政府作出的征地批复，法律法规已赋予当事人权利救济途径，即针对该征地批复申请行政复议或提起行政诉讼。从原审法院查明的事实看，再审申请人亦已遵循上述法定途径寻求救济，行政复议机关及人民法院均驳回其请求。此后，其转而向河北省政府提出一个“要求启动自行纠错程序”的履责申请，但该申请并非基于新的事实和法律状态，也未提出新的证据。在此情况下，行政机关不予答复本身亦属不可诉的重复处理行为。虽然表面看来，当事人的诉讼请求是要求判令行政机关履行对其申诉的答复职责，而非直接要求人民法院撤销行政行为，但通过履责之诉所要达到的终极目的与直接要求撤销并无实质不同，这就存在利用一个新的诉讼种类规避重复处理的可能，人民法院对此不予立案或者驳回起诉，并无不妥。

河北省政府针对上述申请未作答复而交由信访部门作适当处理，于法不悖。本案原审法院采取判决驳回诉讼请求的处理方式虽然欠妥，但考虑到本案已经走完一审和二审程序，原审法院作出较为全面的实体审查，判决结果亦遵循了司法审查的必要限度，因此并无启动再审程序裁定驳回起诉的必要。至于再审申请人提出二审判决书未载明诉讼代理人情况，审判程序违法，该文书瑕疵对其合法权益并不产生实质影响，亦不足以构成本院启动审判监督程序的理由。

综上，何洪松等15人的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：

驳回何洪松等15人的再审申请。

审判长 王振宇

审判员 张　艳

审判员 李纬华

二〇一八年十二月二十九日

书记员 薛　菁