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何為中期評估
筆者在《PPP項目績效評價系列問題（四）》一文中提到，PPP項目整個運營期內的績效管理工作主要包括運營績效監測和中期評估。
中期評估機制其實由來已久。當前在政府的公共政策研究、規劃實施和戰略方針制定中都應用廣泛。如《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法》規定，“國民經濟和社會發展五年規劃經人民代表大會批准後，在實施的中期階段，人民政府應當將規劃實施情況的中期評估報告提請本級人民代表大會常務委員會審議。規劃經中期評估需要調整的，人民政府應當將調整方案提請本級人民代表大會常務委員會審查和批准”。此外，還有“大氣十條”中期評估、棚改計劃中期評估等。目前穩定的中期評估框架已基本形成。從目前中期評估的操作機制來看，一致性理論是其重要的理論依據之一，它重在衡量規劃、政策等中長期決策成果的實施效果與預期目標的一致性程度，及時掌握因不確定性因素導致的偏差情況，發現問題，分析原因，提出對策。
中期評估不但是一種對階段性績效目標實現程度的動態反饋機制，也是一種過程監督機制。從這個角度來看，只要存在中長期績效目標管控需求的領域都可以引入中期評估。將中期評估用於特許經營，應該是源於2004年建設部出臺的《市政公用事業特許經營管理辦法》（建設部令126號）。建設部126號令提出“在項目運營的過程中，主管部門應當組織專家對獲得特許經營權的企業經營情況進行中期評估。評估週期一般不得低於兩年，特殊情況下可以實施年度評估”。PPP與特許經營同樣具有中長期產出目標體系，需要面臨諸多不確定因素。基於以上邏輯，《財政部關於印發政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金〔2014〕113號）等相關政策在PPP項目中明確提出中期評估的要求，也符合政府對中長期績效目標過程監管的一貫做法。
以上是關於中期評估實施現狀、操作機制和相關規定的概述。根據中國資產評估協會印發的《PPP項目資產評估及相關諮詢業務操作指引》，“PPP項目中期評估，是指政府、項目公司或社會資本委託第三方機構每3-5年對正在運行的PPP項目進行的階段性總結，旨在客觀評價PPP項目的服務質量和運營效率，併為政府監管工作及相關協議條款的調整提供參考，促進項目績效目標的實現。”
值得一提的是，根據以上定義，似乎也可以由項目公司或社會資本發起並實施中期評估，評估結果作為項目公司或社會資本向政府方主張調整相關合作條件的依據。實際上如果沒有充分的預先溝通，項目公司或社會資本自行委託中期評估的程序和結果政府未必認可和接受。所以在PPP項目中，除非政府方已明確授權，其他情況下建議還是由政府方委託實施中期評估。
與中期評估相關的幾個關係
（一）中期評估與年度績效監測的關係
根據現有規定，在PPP項目運營期內，每一年需要進行年度運營績效監測，每三到五年需要進行一次中期評估。筆者認為，在實踐中二者之間是常規針對性檢查與階段性全面體檢的關係。具體聯繫和區別表現為：
一是年度運營績效監測結果是實施中期評估的依據之一。中期評估是每運營三到五年進行的一次全面的綜合評價，以往年度建設期績效監測結果、運營期年度績效監測結果都將是中期評估的重要依據。
二是範圍和內容不同。年度運營績效監測只需要根據績效監測方案跟蹤項目公司的運營績效達標情況，屬於一種相對微觀的管理行為。中期評估不僅僅關注項目公司的管理績效，內外環境變化、合約條款的適用性、物有所值實現情況、政府監管機制等都可納入中期評估研究範圍。可以說中期評估不但包含對合作對象與項目運行情況的評估，也有政府方對自身監管效率進行自查的性質。
三是作用不同。年度運營績效監測結果主要是作為財政部門安排年度財政預算支出的依據，並用於項目公司績效達標情況的信息公開。中期評估旨在總結運行狀況，發現存在的問題，制定解決辦法，適時優化雙方實施規劃，使以後年度能運營管理更科學高效，確保項目長期績效目標的實現。
（二）中期評估與項目後評價的關係
根據筆者以往相關文章對PPP項目績效管理體系的闡述，PPP項目在實施過程中需要進行績效跟蹤監測和中期評估，項目移交完成後需要進行項目後評價。此處採用項目後評價概念的理由，在後一篇文章中再進行展開。中期評估與項目後評價之間的主要區別和聯繫如下：
一是發生階段不同。中期評估發生在項目實施過程中，每穩定運營3-5年進行一次。所以中期評估是項目穩定運營過程中的階段性評估，在實施過程中將有多次循環。項目後評價發生在項目移交完成以後，是整個PPP項目完整結束以後，進行的一次性總結評價。這一點上也就決定了中期評估結果將是PPP項目後評價的重要依據之一。
二是評價內容和作用不同。現有部分學術論文將PPP/特許經營項目後評價定義為“項目進入穩定運營期後進行”。筆者認為這是機械套用了傳統投資項目後評價的概念，沒有考慮PPP項目的週期分佈特徵。根據經典的項目管理教材，“項目是指一系列獨特的、複雜的並相互關聯的活動，這些活動有一組或一個明確的目標，須在特定的時間、預算、資源限定內，依據規範完成”。傳統投資項目屬於建設項目，建設完成後可認為項目結束，所以在穩定運營期內進行項目後評價有助於掌握建設產出在運營階段的表現。PPP項目屬於“建設+運營”項目，要在該PPP項目定義的運營期結束之後才算是項目完成。因此，傳統項目後評價對PPP項目來說相當於中期評估的範疇。PPP項目後評價是對項目建設和運營的綜合效果所做的全面評價，包括PPP模式是否適用，總結建設、運營經驗，為其他項目實施和本項後續運作提供參考。
三是評價屬性不同。在PPP項目實施過程中，隨著實施進度的推移，年度績效監測、中期評估和項目後評價的評價屬性逐步發生變化。年度績效監測是政府作為監測主體，針對性考評項目公司的表現。中期評估將政府監管機制的有效性也納入評價範圍，綜合了對項目公司的評價和政府方的自查。到了項目後評價階段，可以認為已經演變為在項目結束以後，政府關起門來進行全面自評和總結，評價結果不再顯著影響第三方經濟利益，而是為了項目主體能更好地實施以後的項目。
中期評估有何作用
與中長期發展規劃、公共政策一樣，PPP項目的績效目標體系中既有近期產出目標，也有遠景目標。在PPP項目長期運作過程中，難免會由於不確定因素變化導致偏差的出現。中期評估的重要作用就格外突出，主要作用表現在：
（一）有助於各相關方優化過程管理
根據《財政部關於印發的通知》（財金〔2014〕113號），項目運行狀況是PPP項目中期評估的重點分析內容之一。考慮到PPP項目運行的長週期特徵，每穩定運營一段時間，全面掌握項目的運行狀況尤為重要。對項目公司來說，通過中期評估報告的分析結果，有助於掌握階段性目標實現程度與預期效果的一致性情況，及時優化後續措施安排。對於政府方來說，通過全面掌握當前階段項目運行狀況，有利於確定後續週期的監管重點，提高項目監管效率和針對性。
（二）滿足PPP項目動態管理的需求
對於PPP項目來說，前期穩定的合同安排與後期多變的內外環境之間存在天然的矛盾。即使PPP項目合同考慮再周全，也無法預測到實施過程中所有不確定性因素的變化。這就需要發揮中期評估的動態反饋作用，使政府和項目公司及時做好應對措施。對於能否基於中期評估結果調整相關合約條款，在實踐中頗有爭議。筆者認為，首先要明確的是中期評估的重點在於指導政府和項目公司優化調整實施對策，以更好地履行PPP項目合同，不應將中期評估當成任意修改PPP項目合同的抓手。其次，根據實踐經驗，PPP項目中期評估結果通常是作為項目調價、項目支付及未識別風險重新分配的依據。對於確因宏觀政策、產出標準、市場環境等發生變化，導致新的風險因素出現，或原合作條件在合規性、適用性上存在顯著問題的，經評估後才可以作出適度調整。如果條件允許，最好在PPP項目合同談判階段就考慮後期動態調整需要，對預期會發生變化的合同條件預留調整空間，為合同修約提供依據。
（三）滿足PPP項目規範運作的要求
《財政部關於印發的通知》（財金〔2014〕113號）提出“項目實施機構應每3-5年對項目進行中期評估，重點分析項目運行狀況和項目合同的合規性、適應性和合理性；及時評估已發現問題的風險，制訂應對措施，並報財政部門（政府和社會資本合作中心）備案”。根據《財政部關於印發的通知》（財金[2017]1號），項目執行階段應進行信息公開的資料包括“項目公司績效監測報告、中期評估報告、項目重大變更或終止情況、項目定價及歷次調價情況”等。可見，無論是從PPP項目的過程監管還是信息公開角度看，中期評估都是PPP項目規範運作的必要環節。
此外，中期評估對於指導以後年度績效監測和項目移交後的項目後評價都有積極作用。中期評估是PPP項目全流程績效管理體系中不可缺少的中間環節，通過中期評估，在PPP項目實施過程中形成了分階段分析問題、總結經驗的滾動機制，有利於年度績效監測和項目後評價之間的過渡，保持PPP項目各階段績效管理工作的連續性和一致性。
中期評估實施的框架體系
中期評估符合“做出分析→發現問題→制定對策”三步走的實操流程。在實踐中第一步最重要，重點是弄清楚如何做出分析，分析的內容是什麼？與年度績效監測的分析方法有何不同？這是科學實施中期評估的前提，也決定了中期評估的研究範圍和資料收集重點。筆者認為，定性分析與定量分析相結合是中期評估與年度績效監測共同適用的方法。但不同之處在於年度績效監測以定量分析為主，它需要建立完整可量化的指標體系框架，最終計算年度績效考核綜合評分。中期評估部分指標雖然有量化需求，但總體分析基本以定性分析為主。這是在分析方法上的主要區別之一，也決定了分析內容、指標體系框架和分析結果的輸出流程是根本不同的。
如圖1所示，筆者根據PPP項目中期評估相關規定，結合部分項目實踐經驗，將PPP項目中期評估框架體系的基本內容概括為三大部分：一是項目層面的項目運行狀況評估；二是合作關係層面的PPP項目合同的合規性、適用性、合理性評估，以及政府監管體系的有效性評估；三是產出層面的產出效果評估、物有所值狀況評估等。
圖1 PPP項目中期評估框架體系示意圖
（一）項目運行狀況評估
運行狀況評估是其他內容評估得以實施的基礎和依據。該階段要廣泛收集項目實施過程中的各種資料和信息，除了PPP項目前期審批環節的所有過程資料和合同文件之外，績效考核方案、年度績效監測結果、績效月報/季報、項目公司運營管理過程記錄以及其他往來文件資料等都屬於需收集的資料範圍。該階段的目的是全面瞭解項目當前的運行狀態，特別是目前績效目標完成的進度情況、資源消耗情況、成本支出情況以及項目公司運營管理現狀等，據此判斷項目運行情況的好壞，便於發現問題，及時做出分析並提出對策。
（二）項目合同評估
合同評估要全面分析公共政策、市場環境、項目情況等方面的變化，評估項目合同在現階段的合規性、適應性、合理性上是否存在問題。通過對內外環境變化情況的分析，一是找出原先未識別的新風險因素，研究新的風險分配建議；二是對於原有的與宏觀環境變化高度相關的合同條款（如調價機制）不再適用的，經充分評估後給出相關調整建議；三是評估對原合同約定內容和目標的完成情況，整體掌握現階段合同履約情況和繼續順利履行的可能性。
（三）政府監管體系評估
PPP項目中政府監管體系主要包括監管架構、監管手段、監管內容、監管形式等。政府監管體系評估是分析政府現有的監管體系在實踐中是否適用和有效，有沒有需要優化調整之處。通過政府監管體系評估，至少可以做到兩個動態調整，一是日常監管機制的動態調整；二是績效考核機制的動態調整。因為政府監管體系主要是基於實施方案、PPP項目合同等前期成果以及對後期環境的預測而設定的，有可能在實踐中發現實際效果與預期不符，或因不確定性因素而變得不再適用。
（四）產出效果評估
產出效果評估是基於對項目運行狀況的總結分析，評估項目的產出質量與影響情況。主要是根據PPP項目合同以及實施方案的具體內容，將項目實際產出狀況與績效目標對比，從數量、質量、功能、綜合影響和可持續性等方面進行分析。主要需要通過對比分析、問卷調查、現場考核座談、工程資料臺賬研究等途徑進行分析。
（五）物有所值評估
PPP項目每穩定運營三到五年，可能因為調價機制、績效考核機制、激勵約束機制等調整，導致項目識別和準備階段預測的項目收支現金流發生一定的變化，有必要結合當前階段掌握的全面的數據資料，重新進行物有所值評估和財政承受能力論證，檢驗項目是否持續實現了物有所值，必要時需要更新項目庫中物有所值評價和財政承受能力論證相關數據。
最後需彙總分析以上三個層面五大部分的評估結果，總結當前項目運行現狀與預期目標的一致性情況，評估項目實現原定績效目標的可能性；並論證項目現階段執行措施和效果的偏差情況，分析原因，提出糾偏對策。
結束語
如果說年度績效監測是對項目公司履約行為的約束機制，中期評估則是一種綜合的動態反饋機制，兼有政府監管和政府自查的性質。中期評估彌補了PPP項目合作機制在長期運行中靈活性不足的問題，使項目長期績效目標的實現有了更多保障。但在實操中，尤其要避免對中期評估中動態調整機制的濫用。基於中期評估結果而進行的優化調整，重點應是調整實施對策安排以更好地執行原項目合同。對於確因不確定性因素導致合同不合規、不合理的，方可做適度的局部優化，以上調整應以保證PPP合同提出的核心績效目標體系充分穩定為基本前提。
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