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本文將從PPP項目全過程績效管理的角度，梳理PPP項目績效評價的宏觀操作框架體系，為PPP項目績效評價各相關部門的工作安排提供借鑑。
一、PPP項目各階段在績效評價中的作用和表現
根據財金〔2014〕113號文，整個PPP項目操作流程包括項目識別、項目準備、項目採購、項目執行、項目移交五個階段。每一階段都包含了績效評價的相關工作內容。在組織實施PPP項目績效評價時，需要將績效評價的階段性安排與PPP項目推進流程做好銜接。
1、項目識別。主要工作內容：完成項目立項、核准等前期手續，編制PPP項目初步實施方案，進行物有所值評價和財政承受能力論證。該階段，在項目立項審批、編制初步實施方案、進行物有所值評價和財政承受能力論證時，預先提出了建設運營的部分相關績效目標，包括產出標準、成本目標、進度目標等。
2、項目準備。主要工作內容：組建項目管理架構，完成PPP實施方案修編定稿及批覆等。該階段進一步鎖定了總體的績效目標框架，在實施方案中提出更為完整的產出說明和績效考核標準。
3、項目採購。 主要工作內容：包括資格預審，編制採購文件及PPP項目合同，響應文件評審，確認談判及合同簽署等。該階段通過競標和合同談判，在PPP項目合同中將績效考核標準進一步具體化。根據《PPP項目合同指南》，需要編制績效監控方案作為PPP項目合同的附件。由於前期對項目情況和綜合環境的研究和預測難以周全，不可避免預留一些待深化問題，故很多項目需要在採購完成後或執行階段前期，結合項目實際情況，專門編制或深化績效監控方案。
4、項目執行。主要工作內容：包括項目公司的設立，項目公司融資管理，績效監測及支付，中期評估等。在項目執行階段，需要根據已編制完成的績效控方案，具體實施項目建設期和運營期績效監測，形成年度績效監測報告。每三到五年組織中期績效評估，編制中期績效評估報告。
5、項目移交。主要工作內容：移交準備、性能測試、資產交割和績效評價。即移交完成後需彙總研究整個合作期內的績效監測結果和過程監管記錄，進行項目後評價，最終形成項目後評價報告。
二、PPP項目績效評價的階段性特徵
（一）宏觀工作範圍的界定
根據績效評價工作在PPP項目各階段的表現和需求的不同，可將PPP項目五階段操作流程分別納入績效評價的前期總結研究範圍和後期集中實施範圍。
1、前期的總結研究範圍。 從績效目標管理的角度來看，項目識別、項目準備和項目採購三個階段中，雖然績效評價工作未集中開展，卻是項目績效目標管理的關鍵性階段，在細化和明確績效目標體系上起到了重要作用，也屬於績效評價的整體研究範圍。在績效評價集中實施之前，至少需要充分參考研究此前各階段的相關過程資料，全面掌握項目預先設定的績效目標框架與合作機制。以上資料收集和分析結果，將作為編制項目績效監測方案的重要依據。
2、後期的集中實施範圍。PPP項目績效評價的集中實施範圍始於PPP項目執行階段的起點，終於項目移交完成，從階段範圍上至少完整包含了PPP項目的執行階段和移交階段。其中項目執行階段主要進行建設、運營績效監測和中期評估，是PPP項目績效評價工作內容最為集中的階段；移交階段主要進行項目後評價。
圖1 PPP項目績效評價工作範圍劃分示意圖
（二）PPP績效評價各實施階段的工作要求
PPP項目績效評價的準備研究完成後，即可進入績效評價的具體實施階段。績效評價的實施主要體現為一種過程跟蹤監管工作。具體工作集中在項目執行階段和移交階段。其中項目執行階段的建設期主要進行項目建設績效監測，運營期主要進行年度運營績效監測和項目中期評估；移交階段主要進行項目後評價。
每一階段的績效評價結果，都將是下一階段績效評價工作的依據之一。從研究範圍上看，每一階段的績效評價都需要有全局視野，必須要彙總研究自項目啟動至當前評價時點的全過程。將每一階段的績效評價工作放在PPP項目全過程績效評價宏觀框架中去研究，將能有效避免片面，評價結果更為準確全面。
圖2 PPP項目績效評價各階段工作實施的研究範圍示意圖
三、PPP項目績效評價的框架體系
PPP項目績效評價目前還處於探索研究階段，現階段成果多集中在對PPP項目績效評價某一階段的討論，缺乏整體上對PPP項目績效評價體系相關問題的討論。本文基於現有政策規定，結合一般財政預算支出項目績效評價特點，建立了PPP項目績效評價體系如下：
圖3 PPP項目績效評價工作內容及成果的框架體系
圖3中PPP項目績效評價工作從宏觀工作階段上，主要分為三個構成部分：一是評價的準備研究階段，需要集中收集研究現階段已有的所有相關項目資料，制定指導以後階段績效評價工作的綱領性工作方案；二是執行階段績效評價，分為建設績效監測、運營績效監測和中期績效評估；三是移交階段績效評價，主要體現為項目移交完成後的項目後評價。
（一）前期準備研究
時間安排：一般是在項目採購階段或項目執行階段前期開展相關準備和研究工作。
主要工作內容包括：成立PPP項目績效評價相關工作管理小組或機構；完成績效評價專業機構採購委託相關手續；彙總研究項目識別到採購階段的所有過程資料，整體瞭解項目概況和方案設計有關內容；設計整個合作期內績效跟蹤監測的工作方案，集中設計績效目標體系；基於以上研究成果彙編PPP項目績效監測方案，作為整個合作期內績效監測的綱領性指引。
該階段成果：《項目績效監測方案》
（二）實施建設期績效監測
時間安排：在項目執行階段前期，項目正式開工之前啟動，項目建設完工之後結束。
主要工作內容：根據《項目績效監測方案》，做好項目建設內的績效監測，收集績效監測相關過程記錄和資料，綜合階段性績效目標完成情況，評估整個建設期內績效目標完成情況，為實施機構參與項目竣工驗收等工作提供參考。
該階段成果：《項目建設績效監測報告》
（三）實施運營期績效監測與中期評估
時間安排：在項目正式進入運營期時啟動，每年年初開始本年度運營績效監測，年末出具年度運營績效監測成果；每運營三到五年可實施一次中期評估。
主要工作內容：根據《項目績效監測方案》，做好項目運營期內的績效監測，收集績效監測相關過程記錄和資料，綜合階段性績效目標完成情況，評估整個運營年度內績效目標完成結果，為安排年度財政預算支出等工作提供參考。項目每運營三到五年，進行項目中期評估，中期評估旨在總結經驗、查找短板、分析原因、提出對策，發現和研究階段性新情況新問題，為更好地安排後續工作做參考。
該階段成果：《項目年度運營績效監測報告》、《項目中期評估報告》
（四）實施項目後評價
時間安排：在項目移交階段先開始後評價的準備和研究工作，移交完成後集中進行後評價，彙編項目後評價成果。
主要工作內容：總結研究整個合作期內PPP項目的相關過程記錄和資料文件，對項目產出、成本效益、監管成效、可持續性、PPP模式應用成功度等各方面進行綜合評價，為項目後續實施安排和其他同類項目實施提供參考。
該階段成果：《項目後評價報告》
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