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一、什麼是績效監測方案
根據《財政部關於推進預算績效管理的指導意見》（財預〔2011〕416號），預算績效管理機制是指“預算編制有目標、預算執行有監控、預算完成有評價、評價結果有反饋、評價結果有應用”；《財政部關於加強和改進中央部門項目支出預算管理的通知》（財預〔2015〕82號）進一步指出，要“推進全過程項目支出績效管理，加強績效目標管理，開展績效監控，實施績效評價，強化評價結果的運用”。可見，預算績效管理是一個全過程的完整概念，包含了目標管理、過程監控和結果評價等與預算支出績效相關的所有管理內容。預算績效管理主要工作內容的基本構成如下：
圖1 預算績效管理的基本邏輯示意圖
在PPP項目執行階段，績效管理最為突出的兩大工作內容就是：一是預算執行中的績效監測，專注過程跟蹤；二是預算執行後的績效評價，專注效果評價。特別是PPP項目進入實施階段以後，績效目標實現程度的階段性考核週期很長，貫穿整個PPP項目合作期，績效監測將是績效管理重中之重。根據PPP項目綜合信息平臺項目庫對項目執行階段績效管理信息公開的要求，《項目公司績效監測報告》是需要信息公開的要件之一。
在《項目公司績效監測報告》編制之前，需要由監測機構先行編制一個指導項目績效監測工作實施的綱領性工作方案，這個方案就是“績效監測方案”。在《PPP項目合同指南》中也叫“績效監控方案”，《PPP項目合同指南》提出“在按效付費的項目中，通常會專門編制績效監控方案並將其作為PPP項目合同的附件”。在有的PPP項目合同中也叫“績效考核方案”。正如以前文章裡提到的，無論是監測、監控還是考核，都注重過程跟蹤，總體概念側重點基本相同。此處考慮到PPP項目綜合信息平臺項目庫要求公示的反映項目運行績效達標情況的成果文件為績效監測報告，故此處將沿用“績效監測方案”的提法。
二、績效監測方案編制的時間安排
由於《PPP項目合同指南》提出可以將績效監測方案作為PPP項目合同的附件。因此，也可以認為績效監測方案在合同談判和簽署階段應該編制完成。
但在項目績效管理實際操作中，一是考慮到眾多PPP項目包子項構成複雜，往往在項目公司成立後還需要簽署子項目建設運營補充協議。採購階段即使編制了績效監測方案，也只能作為初步成果，不可避免存在很多考慮不周全之處，需要後期針對性優化和細化後才能定稿。二是績效監測方案的編制一般需要委託第三方專業機構承擔，如果PPP項目合同談判和簽署階段尚未同步採購績效監測機構，績效監測方案的編制也難以落實。
綜合以上方面，從項目實操角度看，在項目執行階段前期相關建設運營管理機構和機制已基本建立，此時集中開展績效監測相關準備和研究工作較為適合。同時，建議實施機構預先採購績效監測第三方專業機構，或者在PPP諮詢機構採購時考慮一體化採購包含績效管理各專項服務的PPP全過程諮詢服務機構，為第三方專業機構進行績效監測方案編制或深化工作預留更多準備時間。
三、績效監測方案編制中的要點問題
（一）績效監測的主體設置
PPP項目績效管理的主體是誰？在實踐中是個較有爭議性的問題。有的人覺得應該是項目實施機構，有的人認為應該是財政部門，還有人提出應該是各有關部門共同作為管理主體。實際上，在PPP項目全過程中績效管理過程中，不適合採用這種簡單的主體劃分方式。需要綜合考慮績效管理各階段工作屬性的不同和各部門參與的便利程度，分別考慮不同階段的主體設置問題。
根據上文所說，執行階段績效管理的核心工作主要包括項目運行過程中的績效監測（含中期評估）和項目移交完成後的績效評價兩大板塊。績效監測重點是過程跟蹤與監控，關注項目實施過程的階段性目標實現情況；績效評價重點是產出效果評價，關注項目產出、成本效益、監管成效、可持續性等方面。在PPP項目實施過程中，實施機構參與了項目過程管理工作，熟悉項目實施過程中的細節問題，參與績效過程監測較有優勢，適合作為PPP項目績效監測的主體；財政部門則擅長在項目移交完成後進行效果綜合評價，這也符合財政部門一貫進行的預算支出績效評價的工作特徵，適合作為PPP項目績效評價的主體 。
《財政部關於印發政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金〔2014〕113號）也做了同樣邏輯的相關規定。根據財金〔2014〕113號文第二十六條，“項目實施機構應根據項目合同約定，監督社會資本或項目公司履行合同義務，定期監測項目產出績效指標，編制季報和年報，並報財政部門（政府和社會資本合作中心）備案”；第三十五條“項目移交完成後，財政部門（政府和社會資本合作中心）應組織有關部門對項目產出、成本效益、監管成效、可持續性、政府和社會資本合作模式應用等進行績效評價，並按相關規定公開評價結果”。
考慮到在實踐中有些PPP項目涉及多個行業主管部門。在具體績效監測過程中，需要建立各相關部門參與的績效監測/評價工作組，共同領導和組織推進項目績效監測/評價工作。這種情況下可進一步明確，對於績效監測工作，由項目實施機構作為牽頭單位；而績效評價工作，由財政部門作為牽頭單位，以此做好工作組內部職能劃分。
（二）績效監測頻率的設置
根據目前預算績效管理的有關規定，按照績效監測/評價結果安排預算支出是基本的規範性要求。從程序上看，在實施機構通知財政部門向項目公司付費時，應同時將年度績效監測結果報送財政部門備案，作為支付依據。
但實際上，這種程序性規定與PPP項目付費的及時性需求之間可能存在一定矛盾。例如在以年為週期進行績效監測和付費安排的情況，績效監測機構要在項目公司本年度運營服務結束之後才有條件出具績效監測成果報告；然後，實施機構才能根據年度績效監測結果計算準確的政府應付費金額，並向財政部門申報年度財政預算支出。以上流程需要時間，這就導致正常情況下本年度政府付費無法在本年度結束之前及時支付，往往在下一年上半年才能安排預算支出（實際上很多PPP項目就是這麼約定的）。致使項目公司在運營期第一年實際上沒有現金流入，無法滿足項目公司向金融機構還款的需求。
考慮到以上矛盾問題，在PPP項目績效監測頻率設置上，應儘量根據在一年內政府付費支付次數和時點設置績效監測的頻次。例如有不少汙水處理項目在合同中約定按季度甚至按月付費，在這種情況下，需要同步細化績效監測年度內的工作安排，在做好日績效監測記錄的基礎上，至少按月出階段性月報，作為按月付費的依據。在依據月度、季度績效監測階段性成果付費的同時，也可考慮本年度付費直接以暫定值（例如取本年度項目支出預算的一定比例）在年底先行一次性支付給項目公司，待本年度運營結束後再根據績效監測結果核算準確測算的應付費額，差額部分從第二年的政府付費中調整回來。在PPP項目合作期內設置年度付費的逐年調整機制，也符合當前預算支出跨年度平衡的動態管理要求。
（三）複雜項目包應考慮採用“1+N”的績效監測體系
對於構成複雜的PPP項目包，在績效目標體系上，既存在項目包整體績效目標，也存在各子項目具體績效目標。因此，在績效監測方案編制過程中，需要統籌考慮項目包整體績效監測和子項目績效監測之間的關係。基本處理如下：
1、項目包整體績效監測與子項目績效監測要同步進行，互為補充。
2、項目包整體績效監測體系是子項目績效監測的大框架，要在項目包整體績效監測體系內明確各子項目績效監測的具體要求或編制子項目績效監測子方案，指導各子項目績效運行監測。
3、子項目績效監測是項目包整體績效監測的依據和組成單元。要及時彙總各子項目績效監測的過程記錄，做出宏觀上的整體分析，在做好子項目績效監測之外，同步據此瞭解項目包總體績效目標偏差情況。
圖2 “1+N”的績效監測體系示意圖
四、績效監測方案的編制流程及主要內容
（一）績效監測方案的編制流程
1．成立績效監測工作組
組建由實施機構、財政部門和其他有關行業主管部門參與的績效監測工作小組。工作組內部建立各部門聯繫人臺賬，建立定期例會和階段性成果會審制度，明確日常工作溝通協調機制。
2．委託第三方專業機構
根據相關規定做好績效監測第三方專業服務機構採購，按規範流程簽訂諮詢服務合同。《湖北省財政廳關於印發的通知》（鄂財績規〔2014〕3號）從第三方機構庫的建設及管理、第三方機構的委託服務範圍、委託服務費用標準等方面做了全面規定，可以作為湖北省PPP項目委託績效管理第三方專業機構的依據。
此外，還需要為諮詢服務機構提供必要的工作條件和相關支持，如提供現場辦公場地，安排專人與諮詢服務機構對接，協助諮詢機構協調各有關部門關係，協助進行各渠道信息資料收集等。
3．收集和研究項目相關信息資料
收集截至現階段項目已有的所有過程資料和相關政策，主要包括：
(1)國家、地方相關法律、法規和規章制度；
(2)項目所在地的國民經濟與社會發展規劃、方針政策；
(3)相關預算管理制度、資金及財務管理辦法、財務會計資料；
(4)相關行業政策。
(5)項目立項文件和報告。主要包括：項目立項/核准報告及批覆文件；項目可行性研究報告、評估報告；項目績效目標申報表及財政部門對項目績效目標審核意見書（或有）。
(6)PPP推進相關資料。主要包括：PPP決策相關會議紀要、批覆文件，PPP項目實施方案、物有所值評價報告、財政承受能力論證報告及批覆，項目採購文件，PPP項目合同及談判記錄等。
(7) 其他通過實地調研、座談會及問卷調查等方法收集相關數據資料。
4．啟動績效監測方案編制
績效監測方案需要在充分研究項目概況，做好績效監測相關工作規劃的基礎上擬定，考慮到後續建設期績效監測和運營期績效監測實施的主要需求。
（二）績效監測方案的主要內容
參照《湖北省財政廳關於印發的通知》（鄂財函〔2014〕376號）等文件關於績效評價工作方案的有關規定，本文建議參照如下內容要點組織編制PPP項目績效監測方案（具體可根據項目實際情況做相應調整）：
1．績效監測目的
明確為什麼開展項目績效監測，績效監測結果如何使用。
2．績效監測對象
對項目內容、項目目標、項目投入產出活動、實施情況等方面進行簡要描述。
3．績效監測範圍
對項目的縱深範圍進行說明，包括項目內容範圍、時間範圍、地域範圍和受益群體範圍等。
4．績效監測內容
包括：績效目標的設定情況、資金投入和使用情況、為實現績效目標採取的措施、績效目標的實現程度及效果以及績效監測的其他內容。
5．績效監測依據
績效監測工作開展所依據的主要內容。
6．績效監測的指標體系
根據績效監測對象的特點，設計相應的績效監測指標，確定相應的績效監測標準，並對績效監測指標的內容做出說明，對績效監測指標的使用做出規定等。績效監測指標和標準的確定，一般應事先與被監測單位進行溝通，根據實際情況修改完善後確定。
7．績效監測的方法選擇
詳細說明擬採用的績效監測方法，並對績效監測方法的運用做出明細規定，如採用調查問卷法，需設計完備的調查問卷，並對所調查的對象做出界定，對調查的方式予以明確等。
8．績效監測的工作組織
說明績效監測人員的選擇、安排、分工及各自的職責，需要選聘專家的具體安排等；與項目執行單位的協調與溝通方式等。
9．績效監測的計劃安排
包括績效監測工作的總體起始時間，每個實施階段的具體工作任務及具體實施時間，績效監測活動的關鍵時間節點和責任人。
10．有關工作條件
包括監測工作開展所必需的場地、設備等，以及要求被監測單位所提供的資料、必要工作條件等。
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