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一、績效評價相關概念辨析
在財政部相關文件及績效評價實踐中，出現過的主要概念有績效管理、績效評價、績效考核、績效監測、績效考評、中期評估等，這些概念因為缺少集中的比較研究，在實踐中經常被用混用、濫用。
此處在進行PPP項目績效評價體系研究之前，特分類簡要說明如下：
（一）績效管理是個綜合的系統概念
現有的政策文件經常把績效管理放在預算管理體系中研究，多以預算績效管理出現。預算績效管理是一個由績效目標管理、績效運行跟蹤監控管理、績效評價實施管理、績效評價結果反饋和應用管理共同組成的綜合系統[1]。總體上，績效管理內涵更為廣泛，在概念的外延上大於績效評價等其他相關概念，屬於上層概念，範圍上包含了其他相關概念的內容。
（二）績效考核、績效監測更多強調跟蹤管控的過程
無論是績效考核還是績效監測，本質上都是一種過程管理。需要根據預先設定的績效目標，進行動態跟蹤，做好過程記錄。在PPP項目中，項目實施機構應根據項目合同約定，監督社會資本或項目公司履行合同義務，定期監測項目產出績效指標。必要時還要形成績效監測報告[2]。相對來說，績效考核通常有一定的層級關係，多指上級對下級的考核。績效監測則是個相對中性的概念，因此財政部眾多文件中使用績效監測的頻率較高，這與PPP模式下政企合作關係的定位有關。
（三）績效評價、中期評估更多強調對結果的輸出
《財政支出績效評價管理暫行辦法》[3]指出，財政支出績效評價是指財政部門和預算部門（單位）根據設定的績效目標，運用科學、合理的績效評價指標、評價標準和評價方法，對財政支出的經濟性、效率性和效益性進行客觀、公正的評價。績效評價需要以績效考核作為依據和手段，所以績效評價經常與績效考核一起使用，表述為績效考核與評價，或者績效考評[4]。目前越來越強調全過程動態績效評價，使績效評價的內涵有所擴展，它既包含過程評價也包含了結果評價。在實踐中也可以認為績效評價自然包含了績效考核與監測的內容。
相對來說，評價比評估主觀色彩要強。績效評價結果更為量化和概括，它需要綜合績效考核的過程記錄，將各方面情況提煉綜合為一個或幾個標準化的可參照的結論或指標值，這本身就需要評價主體的主觀概括和加工。例如，在PPP項目中，需要“將績效評價結果作為安排以後年度預算的重要依據[5]”。
而評估過程中採用的方法相對客觀，以總結和分析為主。中期評估結果不必然與預算安排掛鉤，它旨在總結經驗、查找短板、分析原因、提出對策，及時發現階段性新情況新問題，更好地規劃項目後續的重點任務和要求。
（四）關於相關概念在各階段的使用
績效管理泛指項目全流程績效評價相關工作內容，內涵最為完整，多用於理論研究和大框架界定。因為內涵較為寬泛，使用中具體指涉範圍需要進一步界定，在具體的績效評價實操中使用較少。
績效評價概念在現有政策文件中出現頻率較高，內涵上側重於預算支出執行後的結果評價，同時也強調對過程的跟蹤監控，外延較豐富。本研究將以績效評價統稱PPP項目績效監測與評價的相關工作，以更好地銜接相關文件內容。
在執行過程中，以績效監測為主，輸出的成果文件是《績效監測報告》和《中期評估報告》。在項目移交階段，根據財金〔2014〕113號文，“項目移交完成後，財政部門（政府和社會資本合作中心）應組織有關部門對項目產出、成本效益、監管成效、可持續性、政府和社會資本合作模式應用等進行績效評價”，可見，此處的績效評價本身就有項目後評價概念。而財金〔2017〕1號文則直接以項目後評價報告[6]作為該階段績效評價的成果文件。為體現全過程績效評價的階段特徵，我們將以《項目後評價報告》作為項目移交期績效評價的成果。
績效考核是個相對口語話和有具體內涵的概念，將在需要突出具體考核行為時使用，尤其是需要體現上下級或存在監管與被監管關係的考核行為。
二、績效評價的目標管理
將項目置於總體目標體系和年度目標體系當中，動態跟蹤績效目標的實現程度,根據績效目標實現的綜合結果安排預算支出是績效評價的基本要求。
在項目績效評價中，績效目標是指設立並通過預算安排的項目支出在一定期限內達到的產出和效果。績效目標是建設項目庫、編制部門預算、實施績效監控、開展績效評價等的重要基礎和依據[7]。完整的績效目標包括績效內容、績效指標和績效標準。
績效指標是績效目標的細化、量化描述。主要包括產出指標、效益指標和滿意度指標等。
1、產出指標。對預期產出的描述，包括數量指標、質量指標、時效指標、成本指標等。
2、效益指標。對預期效果的描述，包括經濟效益指標、社會效益指標、生態效益指標、可持續影響指標等。
3、滿意度指標。反映服務對象或項目受益人的認可程度的指標。
PPP項目的績效目標設定分散在項目可研報告、實施方案、物有所值評價報告、財政承受能力論證報告、項目產出說明、PPP項目合同等成果文件中。政府在批覆以上成果文件、納入人大預算和入庫審查時，也就同時批覆或認可了相關績效目標。各階段成果文件涵蓋了整個PPP項目實施過程中的建設規模、質量、成本計劃、進度安排、付費額度、服務標準等各方面內容，但因為過於分散，不便於直接作為項目績效考核的依據。因此，在專門的PPP項目績效評價時，需要在績效監測方案中集中編制PPP項目各階段績效評價要參照的績效目標。編制績效目標主要包括設定績效總目標、制訂績效指標、確定績效指標值等工作內容[8]。
三、PPP項目實施績效評價的意義
（一）實施績效評價順應了國家財政預算制度的改革方向
從十八屆三中全會以來，預算管理制度改革進程明顯加快。從實行中期財政規劃管理、改進年度預算控制方式、建立跨年度預算平衡機制等方面不斷加強預算管理和控制，並明確要建設覆蓋所有財政性資金，貫穿預算編制、執行、監督全過程的預算績效管理體系。PPP項目以政企長期合作為主要特徵，尤其需要加強績效目標的過程考核和階段性評價，及時糾偏，確保項目整體公共服務目標更好地實現。
（二）實施績效評價是PPP項目規範運作的必然要求
通過前一段時間PPP模式的野蠻生長，規範性運作受到了重視。財政部與發改委實施了規模宏大的項目庫清理整頓行動。日益嚴格的入庫審查和全過程動態監管已成為PPP項目管理的主旋律。而績效評價相關內容正是PPP項目全過程信息公開管理不可缺少的組成部分。如項目識別階段應當公開的信息包括項目實施方案概要，其中要包含項目產出說明和績效標準等基本信息；項目準備階段要求公開經審核通過的實施方案，項目產出說明和績效標準仍是重點；項目採購階段要求公開的項目信息包括已簽署的PPP項目合同，並列示主要產出說明及績效指標、回報機制、調價機制等核心條款；項目執行階段要求公開的信息包括項目公司運營績效達標情況、績效監測報告、中期評估報告等；項目移交階段要求公開的信息包括項目後評價報告（含對項目產出、成本效益、監管成效、可持續性、PPP模式應用等進行績效評價）[9]。
（三）績效評價結果是財政安排預算支出的重要依據
無論是傳統政府投資項目還是PPP項目，都需要設置績效評價與預算管理的掛鉤機制。傳統預算支出項目，明確將績效評價結果作為安排以後年度預算的重要依據。PPP模式下，政府以績效評價結果作為對價支付依據，並納入預算管理、財政中期規劃和財政財務報告。在項目實施過程中缺少績效評價環節，將可能導致財政部門缺少對PPP項目的安排預算支出的合規通道。
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