上世紀80年代初，改革的春風吹遍祖國大地，計劃經濟體制下形成的建設項目組織模式已經不能適應市場改革發展的需要。如何借鑑西方發達國家的經驗，探索科學的工程建設項目組織模式，成為工程建設領域改革的重要內容，自此，國際通行的工程總承包模式在中國從認識、探索到推行，經過了30多年發展後開始逐步走向成熟。
我國建設項目管理體制的發展歷程
新中國建立以來，我國建設項目管理體制大體經過四個發展階段：
第一階段，1949年至1953年，主要以建設單位自營方式為主。由於設計、施工力量十分薄弱和分散，建設單位只能自己組織設計和施工，自己採購設備材料，自行組織工程項目建設。
第二階段，1953年至1965年，學習蘇聯模式，實行以建設單位為主的甲、乙、丙三方制，甲方（建設單位）由政府部門組建，乙方（設計單位）和丙方（施工單位）分別由各自的主管部門管理。設計、製造、施工任務分別由各自上級主管部門下達，建設單位自行負責建設項目的全過程管理。項目實施過程中的許多技術、經濟問題，都由政府部門直接協調和組織解決。
第三階段，1965年至1984年，建設項目的組織形式大都以工程指揮部為主。指揮部一般由相關政府部門、建設單位聯合組成，指揮部專門負責建設期間的設計、採購、施工的管理，建成後移交生產部門。這種模式在某些行業一直延續到上世紀80年代末。
第四階段，1984年以後，進入學習西方工程項目管理方式階段。除了實行工程承包制、招投標制、合同制、法人負責制、工程監理制以外，探索、推行工程總承包是進入該階段的重要標誌。
我國推行工程總承包的發展歷程
黨的十一屆三中全會以後，國家大量引進國外先進技術和成套設備，同時，國外資金和工程承包商也進入中國市場，給中國帶來了國際通行的項目管理和工程承包方式。首先，西方發達國家沒有設計院，他們承擔工程設計的是工程公司、工程諮詢公司、設計事務所，承擔勘察工作的是岩土工程公司。其次，工程總承包模式有利於控制投資和建設工期，而且有利於發揮設計的主導作用，實現更好的經濟效益和社會效益。第三，實行工程總承包可以縮小建設單位基建組織機構，同時有利於培育我國設計企業向國際工程公司轉型。
為克服工程建設傳統模式存在的超概算、拖工期等諸多弊端，以設計為主導的工程總承包從上世紀80年代初拉開帷幕，距今已經30多年，大體經歷了四個階段：
試點階段（1982年-1992年）
上世紀80年代初，原化學工業部在設計單位率先探索推動工程總承包。1982年6月8日，原化工部印發了《關於改革現行基本建設管理體制，試行以設計為主體的工程總承包制的意見》的通知。通知明確指出，“根據中央關於調整、改革、整頓、提高的方針，我們總結了過去的經驗，研究了國外以工程公司的管理體制組織工程建設的具體方法，吸取了我們同國外工程公司進行合作設計的經驗，為了探索化工基本建設管理體制改革的途徑，決定進行以設計為主體的工程總承包管理體制的試點。”1984年9月、10月，原化工部第四設計院（現中國五環工程有限公司）、第八設計院（現中國成達工程有限公司）先後開始按工程公司模式試行工程總承包。由化工部第四設計院院承擔的江西氨廠改產尿素工程，質量、進度、費用得到了有效控制，一次試車成功。化工部第八、第一設計院按工程總承包模式建設的聯鹼、純鹼工程都取得了成功。
化工系統工程總承包試點，為我國勘察設計行業開展工程總承包提供了可以借鑑的經驗。1987年4月20日，原國家計委、財政部等四部門印發《關於設計單位進行工程總承包試點有關問題的通知》，公佈了全國第一批12家工程總承包試點單位。1989年4月1日，原建設部、原國家計委等五部門印發了《關於設計單位進行工程總承包試點及有關問題的補充通知》，公佈了第二批31家工程總承包試點單位。從此，工程總承包試點工作在21個行業的勘察設計單位展開。
推廣階段（1992年-2003年）
1992年11月，在試點的基礎上，原建設部頒佈實施了《設計單位進行工程總承包資格管理有關規定》，明確我國將設立工程總承包資質，取得《工程總承包資格證書》後，方可承擔批准範圍內的總承包任務。自1993年至1996年，原建設部先後批准560餘家設計單位取得甲級工程總承包資格證書，各部門、各地區相繼批准2000餘家設計單位取得乙級工程總承包資格證書。
為強化設計院工程總承包功能，推動傳統設計單位向工程公司轉型，1999年8月，原建設部頒發了《關於推進大型工程設計單位創建國際型工程公司的指導意見》，明確了國際型工程公司的基本特徵和條件，提出要用五年左右的時間，將一批有條件的大型工程設計單位創建成為具有設計、採購、建設總承包能力的國際型工程公司，積極開拓國內、國際工程承包市場，並制定了創建國際型工程公司的政策與措施。
1999年12月，國務院轉發原建設部等部門《關於工程勘察設計單位體制改革的若干意見》，要求將勘察設計單位由現行的事業性質改為科技型企業，使之成為適應市場經濟要求的法人實體和市場主體，要參照國際通行的工程公司、工程諮詢設計公司、設計事務所、岩土工程公司等模式進行改造。勘察設計單位改為企業後,要充分發揮自身技術、知識密集的優勢,精心勘察、精心設計，積極開展可行性研究、規劃選址、招標代理、造價資詢、施工監理、項目管理和工程總承包等業務。
上述兩個文件的發佈對勘察設計單位深化體制、機制、功能性改革具有決定性作用。
規範階段（2003年-2016年）
2003年2月13日，原建設部印發《關於培育發展工程總承包和工程項目管理企業的指導意見》，鼓勵具有工程勘察、設計或施工總承包資質的勘察、設計和施工企業，在其勘察設計或施工總承包資質等級許可的工程項目範圍內開展工程總承包業務。
這一文件的關鍵在於第一次以部文的形式規定了什麼是工程總承包，什麼是項目管理？誰可以做工程總承包，誰可以做項目管理？文件雖然取消了勘察設計企業的工程總承包資質，但鼓勵具有工程勘察、設計或施工總承包資質的勘察、設計和施工企業，通過改造和重組，建立與工程總承包業務相適應的組織機構、項目管理體系，充實項目管理專業人員，提高融資能力，發展成為具有設計、採購、施工（施工管理）綜合功能的工程公司，在其勘察、設計或施工總承包資質等級許可的工程項目範圍內開展工程總承包業務。之所以這樣要求，是因為單一功能的勘察、設計和施工企業均不具備開展工程總承包條件，都需要進行功能再造。為此，一大批工業設計院開始向工程公司轉型。
2003年，住建部下達計劃，委託中國勘察設計協會建設項目管理和工程總承包分會組織編制《建設項目工程總承包管理規範》。2005年5月，我國第一部國家標準《建設項目工程總承包管理規範》（GB/T 50358-2005）正式頒佈。該規範主要適用於總包企業簽訂工程總承包合同後對工程總承包項目的管理，對指導企業建立工程總承包項目管理體系、科學實施項目具有里程碑意義。
2011年9月，住建部、國家工商行政管理總局聯合印發了《建設項目工程總承包合同示範文本（試行）》。這是繼《建設項目工程總承包管理規範》發佈後，中國勘察設計協會建設項目管理和工程總承包分會完成的又一標準文件。雖然該文件填補了工程總承包沒有合同示範文本的空白，但是，由於我國對設計、採購、施工實行不同的稅率政策，導致工程總承包合同示範文本沒有得到很好實施。
上述文件的出臺和標準的發佈，標誌著我國工程總承包開始走向標準化、規範化、科學化的新階段。
全面發展階段（2016年至今）
經過30多年的發展，國內在工業領域工程總承包模式日趨成熟，勘察設計企業工程總承包營業額逐年上升，但是在城市建設，包括建築、市政、交通等專業領域，工程總承包發展相對滯後。自2016年以來，中共中央、國務院及住建部等部門不斷出臺文件，積極推進房屋建築和市政項目工程總承包。
2016年2月6日，中共中央、國務院發佈《關於進一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見》，提出“深化建設項目組織實施方式改革，推廣工程總承包制”。
2016年5月20日，住建部印發了《關於進一步推進工程總承包發展的若干意見》，對工程總承包項目的發包階段、工程總承包企業的選擇、工程總承包項目的分包、工程總承包項目的監管手續等等作出了相應規定。繼2014年8月住建部批准浙江省為工程總承包首個試點省份後，上海、福建、廣東、廣西、湖南、湖北、四川、重慶、吉林等9省市工程總承包試點工作逐步展開，各地制定了推行工程總承包的試點方案和相關配套政策。
2017年2月21日，國務院辦公廳印發了《關於促進建築業持續健康發展的意見》，提出“加快推行工程總承包”和“培育全過程工程諮詢”。
2017年12月26日，住建部發布了《房屋建築和市政基礎設施項目工程總承包管理辦法（徵求意見稿）》。預計不久該文件將會頒佈實施。
在住建部和試點省市的大力推動下，建築、市政工程總承包規模迅速擴大，標誌著工程總承包在全國21個行業全面發展。
勘察設計行業推行工程總承包取得的主要成績
勘察設計行業是推進工程總承包的主導力量。30多年來，以設計為主導的工程總承包像初升的太陽，蒸蒸日上。
第一，工程總承包市場規模逐年擴大。根據住建部2018年統計數據，全國勘察設計行業2017年實現工程總承包營業收入20807.04億元，約佔總營業收入的48%，勘察設計企業發展工程總承包的趨勢不容忽視。同時，海外工程總承包市場逐年攀升，中國勘察設計協會建設項目管理和工程總承包分會的統計分析表明，2017年以設計為主體的海外工程總承包年營業額超過1000億元。
第二，工程總承包項目經理人才快速成長。1998年建設主管部門推行工程總承包項目經理培訓， 20年來，全國勘察設計行業接受工程總承包項目經理培訓的人員累計近3萬人。2007年，按照中國勘察設計協會的部署，總承包分會開始進行工程項目經理資格考評，合格者頒發項目經理或者高級項目經理。截止到2014年底，共有1921人獲得了高級項目經理證書，6177人獲得了項目經理證書。在化工、石化行業，工程公司聚集了一批專做項目管理的領軍人才，項目經理基本實現企業內部職業化。
第三，專業設計院穩步向工程公司轉型。勘察設計行業開展工程總承包的企業有三種類型：第一種，與國際接軌的工程公司。比如化工、石化行業的原部屬設計院，從上世紀90年代就進行功能性改革，目前業務功能已經進入國際工程公司行列；第二種，符合本行業特點的工程公司。比如冶金、電力、有色、機械、建材、輕工、水運等行業的大型設計院；第三種，在設計院內部設立工程總承包公司或工程總承包事業部，作為企業二級機構開展工程總承包。比如鐵道、建築、市政等行業的設計院。
第四，工程總承包項目更加規範。依據國家標準《建設項目工程總承包管理規範》，中國勘察設計協會建設項目管理和工程總承包分會連續16年（每2年一次）組織專家依據《規範》對全國21個行業申報項目進行項目管理水平評估，累計推選出優秀工程項目管理獎76項、優秀工程總承包獎360項，其中，金鑰匙獎52項、銀鑰匙獎119項、銅鑰匙獎189項。優秀項目的湧現，標誌著各行業工程總承包不斷向規範化管理邁進。
當前推行工程總承包的幾點思考
工程總承包雖然已經在中國走過了30多年的探索、發展之路，但和傳統的施工承包模式相比，至今在認識和實踐上仍有許多值得探討的地方，尤其在建築、市政、交通等領域，一方面有關政府部門積極推動，另一方面還存在現行政策不能滿足市場發展需要、企業工程總承包功能不夠成熟等問題。上世紀90年代末，國務院、原建設部已經提出設計院向工程公司轉型的改革方向，其目的就是推動企業不斷完善工程總承包和全過程工程諮詢的服務功能。結合建築、市政行業當前推進工程總承包和全過程工程諮詢試點情況，有以下幾點思考。
1.單一責任主體、固定總價、設計主導、設計與採購、施工深度融合是工程總承包的四個本質條件。離開了這四個本質條件，將會失去工程總承包的實際意義。
第一，單一責任主體。只有單一責任主體才能體現工程總承包企業對工程質量、安全負總責。如果採用設計、施工聯合體承包，將無法形成單一責任主體，項目實施過程中因利益衝突導致推委扯皮，會嚴重阻礙工程總承包合同的有效實施。
第二，固定總價。工程總承包合同價格必須相對固定，否則就失去“包”的意義。通常情況下，可以實行固定總價，也可以約定某些調價條件。比如，項目執行期間發生變更時可以調價。
第三，設計主導。設計是工程項目的靈魂，沒有設計主導的工程總承包，將缺少競標的基礎，很有可能因無法完全理解和實現業主意圖，導致項目難以達到業主要求，或者因費用不足導致質量下降。
第四，設計、採購、施工深度融合。工程總承包不是設計+採購+施工，而是三者同在一個利益體。只有利益的高度統一，才能形成內部集成、統一管理，才能談得上深度融合。
2.加快培育一批與國際接軌的工程公司是推進工程總承包發展重要基礎。國際上，工程公司的核心優勢是“設計+項目管理”。大型設計單位向國際型工程公司轉型必須快速推進。
第一，國際型工程公司的文化是項目文化。國際型工程公司不是施工公司，而是具有全過程諮詢服務和工程項目交付能力的、以項目為中心技術密集型企業。設計企業技術密集、人才密集，具有向工程公司轉型的技術優勢，同時必須大力培育項目文化，即以項目價值為核心、以設計為支撐、整合多種資源的文化。
第二，設計與施工的深度融合不等於設計+施工。設計院創建工程公司，必須深入研究施工作業、不斷提升企業施工管理能力，但未必是與施工企業的兼併重組。因為施工作業層的專業化、社會化、本地化是國際上通行的做法，也應該成為我國建築業改革的方向。
第三，工程公司的組織是項目組織。幾乎涵蓋了整個項目週期，包括項目開發（前期諮詢）、設計、採購、施工、試運行等，甚至可以做到運營承包。我國設計企業經過多年的改革，業務不斷向兩頭延伸，不少企業已經做到了設計與施工深度融合，並取得許多成功的經驗。
第四，大力培育工程總承包項目經理人才是創建工程公司的重要基礎。建造師制度對應的是施工經理制度，工程總承包項目經理是既懂設計又懂採購和施工、既熟悉工程技術又熟悉政策法規和相關標準、具有工程總承包綜合管理能力的複合型人才，建造師無法替代。因此必須下大力氣培養工程總承包項目經理。
3.培育全過程工程諮詢要首先走發展工程總承包的道路。全過程工程諮詢既是一種業態，也是一個行業，在多數情況下是一個行業的概念。
第一，全過程工程諮詢的內容是逐步實現的。工程項目從開發到實施，是一個逐漸開發、不斷認識、持續推進的過程，因此，工程諮詢更多是階段性的、一次性的專業服務。從工程項目的生命週期來看，並不是所有項目都具有可行性，一旦綜合研究結果為不可行，項目就不得不停止進行。
第二，設計企業開展全過程工程諮詢的最大短板是工程項目管理。如果業主委託企業承擔前期開發、工程設計的企業繼續做項目管理，代表業主管理工程總承包商或是施工承包商，這對項目的實施是有利的。但是，如果諮詢企業沒有工程總承包經驗和能力，讓其作為業主代表管理工程總承包商或施工承包商，有可能使得這種新的業態與傳統的工程監理並無差異。為此，勘察設計企業開展全過程工程諮詢，最好通過開展工程總承包進一步提升企業工程項目管理能力。
第三，全過程工程諮詢應採取成本加酬金合同模式。工程諮詢是一種技術、智力型服務，在項目管理方面可以是業主的代理。其最大的問題是工程諮詢服務如何收費。過去按照國家規定收費定額進行收費，現在定額取消了，收費失去了依據，市場價格產生了混亂，低價競爭十分嚴重。國際上，工程諮詢（包括項目管理）收費通常採用人工時計價收費，工程諮詢企業按照人工時進行成本核算，這是服務業中一種通行的收費方式，我們必須朝著這一方向轉變。
4.政府投資項目如何採用工程總承包方式建設亟待規範。採用哪一種工程建設項目管理模式都可以完成工程項目的建設和交付，選擇什麼樣的承包方式，需要建設單位根據不同情況權衡決策。比如，有些政府投資項目，如果採用工程總承包方式並依法通過招標方式選擇了工程總承包單位，簽訂了工程總承包合同，就應該依法執行合同，政府不能像傳統模式下管理下屬單位那樣對工程總承包商以行政的方式干預合同的執行。如果必須按照國家財政預算對工程總承包項目進行監管，則不宜採用工程總承包模式進行建設，最好採用全過程工程諮詢加傳統施工發包方式。因此，必須加快探索政府投資項目的項目管理模式，儘早加以規範，否則，將嚴重製約工程總承包的健康發展。
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