《中國共產黨政法工作條例》解讀
信陽政法 2019-02-18 08:38:55
《中國共產黨政法工作條例》(以下簡稱《條例》)是中國共產黨建黨近百年來，首個針對政法工作的黨內法規，為做好新時代政法工作指明瞭前進方向，提供了基本遵循。
縱觀整個《條例》，堅持和加強黨對政法工作的領導，貫穿始終。新時代，為什麼要強調黨對政法工作的領導、怎樣加強黨對政法工作的領導？
《條例》為何專門就請示報告制度進行具體規定？這一制度有哪些突出特點？怎樣做好貫徹執行從而發揮其效能？
《條例》在加強對政法工作的監督方面是如何考慮？政法工作如何正確把握“獨立”與“監督”的關係？
帶著這些問題，我們一起來看《條例》的相關解讀。
解讀一
黨旗引領新時代政法事業譜寫新篇章
立規矩定方圓
習近平總書記在黨的十九大報告中明確指出：“增強依法執政本領，加快形成覆蓋黨的領導和黨的建設各方面的黨內法規制度體系，加強和改善對國家政權機關的領導。”
2018年2月，《中央黨內法規制定工作第二個五年規劃(2018-2022年)》將制定《條例》作為貫徹落實黨的十九大精神、加強和改善黨對政法機關領導的重要舉措。隨後，《2018年中央文件和黨內法規制定計劃》將《條例》列為2018年完成的重點項目，明確由中央政法委牽頭起草，中央政法單位參加。
中央政法委政法研究所所長鬍增印告訴記者，中央政法委高度重視《條例》起草工作，成立領導小組和工作專班，深入調查研究，廣泛徵求意見,系統開展論證。《條例》(徵求意見稿)形成後，又多方徵求意見，數易其稿,最終達成共識,形成送審稿。
“《條例》以黨內基本法規的形式,把我們黨幾十年領導政法工作的成功經驗轉化為制度成果，對黨領導政法工作立規矩、定方圓，對誰來領導、領導什麼、怎麼領導等重大問題作出全面具體規定，這在我們黨和國家歷史上是第一次。”胡增印說。
胡增印進一步分析道，制定《條例》，是堅持和發展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化的必然要求，是實現依法治國與依規治黨有機統一的重要舉措。
我們要站在黨和國家工作全局高度，充分認識和深刻領會制定《條例》的深遠意義，認真做好學習宣傳和貫徹落實，不斷加強和改善黨對政法工作的領導，提高領導和管理新時代政法工作的能力和水平。
加強黨的領導
堅決維護黨中央權威和集中統一領導；把黨的領導貫徹到政法工作各方面和全過程；加強黨對政法隊伍建設的領導……《條例》九章39條，有關堅持和加強黨對政法工作的領導之表述，有數十次之多，重要性不言而喻。
新時代政法工作為什麼要強調黨的領導?
多位專家學者在接受採訪時，不約而同指向了3個方面：黨的政治地位和法律地位、政法工作的政治屬性和職責任務、長期的實踐和歷史的經驗。
中國法學會副會長、學術委員會主任張文顯分析說，在我國，共產黨既是領導黨又是執政黨、擁有對國家和社會的領導權，對國家政權的執政權。政法是黨行使領導權和執政權的重要形式，是黨實施全面依法治國基本方略的重要方面，是黨推進“五位一體”總體佈局和“四個全面”戰略佈局的重要力量，也是維護和發展黨長期執政和國家長治久安的銳利武器。政法各項職權是黨的領導權和執政權的組成部分，把政法機關和政法工作置於黨的絕對領導之下有其堅實的法理依據。
“政法工作是黨和國家工作的重要組成部分，是黨領導政法單位依法履行職能的重要方式和途徑。政法工作的主要任務是推進平安中國、法治中國建設，推動政法領域全面深化改革，加強過硬隊伍建設，履行維護國家政治安全、確保社會大局穩定、促進社會公平正義、保障人民安居樂業的職責等，政法工作極其重要，這也決定了必須強調黨的領導。”中央黨校(國家行政學院)副教育長卓澤淵說。
中央黨校(國家行政學院)政法部副主任封麗霞深有感觸地說，中國社會主要矛盾轉化對新時代政法工作提出新期待，新時代政法工作的新形勢對加強黨對政法工作的領導提出新要求，這就要求我們在推進政法工作過程中，既要堅持黨對政法工作的領導不動搖，又要不斷加強和改善黨對政法工作的領導方式,不斷提高黨領導政法工作的能力與水平。
封麗霞分析道,黨的十八大以來，司法體制改革深入推進，實行司法人員辦案質量終身負責制和錯案責任倒查問責制等，同時在深化黨和國家機構改革的背景之下，政法工作也需要進一步加強和優化黨的領導體制機制，形成各政法單位職責明確、行動高效、緊密配合、互相制約，在各級黨委領導下協調行動的工作局面。
專家們還一致表示，長期的中國特色社會主義政法工作實踐和歷史經驗都表明,只要黨的領導堅持得好，政法工作就能取得好的成績。反之，政法工作就會遭受或多或少、或大或小的挫折，甚至極為嚴重的後果。
條例實操性強
如何堅持和加強黨對政法工作的領導?《條例》提供了科學的、切合實際的、實操性強的路徑圖。
中央政法委執法監督局副巡視員卞忠民介紹說，《條例》明確了黨領導政法工作系列重大問題，主要包括：明確了制定《條例》目的是堅持和加強黨對政法工作的領導、做好新時代黨的政法工作，依據是黨章、憲法和有關法律，闡明瞭政法工作的性質、指導思想、主要任務和原則等重大問題；明確了政法工作的領導主體及職責,規定了黨中央對政法工作實施絕對領導等重大職權,以及地方黨委、黨委政法委員會、政法單位黨組(黨委)的主體責任等；明確了黨領導政法工作的運行機制，規定了政法工作重大事項請示報告、決策和執行、監督和責任等制度。
封麗霞認為，《條例》中有關黨領導政法工作的實現路徑,有3方面的亮點：從黨中央、地方黨委、黨委政法委員會、政法單位黨組(黨委)四個層面規定了黨領導政法工作的領導主體、職權與職責；明確了各級黨委政法委的職能定位，對黨委政法委的職責範圍、工作程序、方式方法予以制度化；規定政法工作重大事項請示報告、決策和執行、監督和責任等制度，把加強黨對政法工作的領導落到實處。
“黨對政法工作的領導，在總體上就是要構建起以黨中央為中樞，各級黨委總攬全局、協調各方，黨委政法委歸口管理、組織協調，政法機關黨組(黨委)主管主抓、各司其職的黨領導政法工作總體格局和運行體系。中央和縣級以上地方黨委、黨委政法委員會、政法單位黨組(黨委)要嚴格而分別地按照《條例》的要求，從不同方面,在不同層級協調地領導和組織開展政法工作。”卓澤淵說。
張文顯提出，在政法工作中堅持黨的領導，最根本的是增強“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護”，最關鍵的是要堅持黨中央集中統一領導，堅決聽從黨中央指揮，堅決貫徹黨中央決策部署。同時，必須主動接受各級黨委及其政法委員會的領導、指導和協調。“在堅持黨的領導這個重大政治原則問題上，要旗幟鮮明，理直氣壯，頭腦清醒，立場堅定，絕不能有絲毫含糊和動搖。”
紅色引領，黨旗飄揚。受訪專家一致表示，只要堅持和加強黨的領導，政法工作就一定能適應新時代新形勢，有力回應人民群眾的新期待新要求，始終堅持正確的發展方向，履行好維護國家政治安全、確保社會大局穩定、促進社會公平正義、保障人民安居樂業的職責任務，不斷譜寫政法事業發展新篇章。
解讀二
提升請示報告制度規範化科學化水平
規範請示報告
作為2018年中央文件和黨內法規制定計劃中的重點項目，《條例》起草工作自立項之初就備受重視。中央政法委成立領導小組和工作專班，對相關課題展開調研論證，廣泛徵求意見。
隨著調研的深入，工作專班發現，部分縣級以上地方黨委、黨委政法委、政法單位黨組(黨委)作為黨領導和組織開展政法工作的主體，在重大事項請示報告工作的範圍、方式、程序等方面，存在認識不夠全面統一，執行不夠及時規範，請示報告工作比較被動等問題，對上級單位議事決策、重大事項處置、整體工作效能構成影響。
針對這些問題,中央和地方有關部門、單位普遍認為，有必要對政法工作請示報告制度作出更加細化規定，以期提高其制度化、規範化、科學化水平。
中央政法委執法監督局副巡視員卞忠民對此分析說，上位法的原則性規定一般需要由下位法具體化。《中國共產黨章程》《關於新形勢下黨內政治生活的若干準則》等黨內法規對請示報告制度作了規定，黨的各級組織和廣大黨員必須共同遵循、一體執行。同時，《中國共產黨章程》作為黨內根本法，《關於新形勢下黨內政治生活的若干準則》作為效力僅次於黨章的黨內基本法規，對於請示報告的規定相對較為原則，需要由一系列下位法，比如“條例”以及“規則”“規定”等進行配套實施，才能使上位法真正全面充分發揮作用。
最終,根據各方面意見建議，《條例》在《中國共產黨章程》和有關黨內法規既有請示報告規定的基礎上，用專章對政法領域重大事項請示報告工作作出進一步規定。
突出“清單化”
“作為黨內法規，《條例》‘姓黨’。因此,其條文設計堅持和加強了黨對政法工作領導這個最高原則。”在中央政法委政法研究所所長鬍增印看來，政法工作“政”字當頭，要把講政治的要求具體地、實實在在地貫徹到、嵌入到請示報告制度之中。
胡增印說,在做到“兩個維護”、突出黨中央集中統一領導的基礎上，《條例》就請示報告制度首先規定，“中央政法委員會、中央政法單位黨組(黨委)在黨中央領導下履行職責、開展工作，對黨中央負責，受黨中央監督，向黨中央和總書記請示報告工作”；並且規定，“政法工作總體情況、中央政法委員會牽頭辦理或者統籌協調的重大事項情況，由中央政法委員會統一報告黨中央，中央政法單位協助做好相關工作”“最高人民法院黨組、最高人民檢察院黨組按照有關規定，嚴格執行向黨中央報告工作制度”“各省(自治區、直轄市)黨委按照有關規定，向黨中央請示報告政法工作重大事項”等。
記者注意到，《條例》設計“粗”“細”相宜，突出了“清單化”。對此，卞忠民介紹說，在《條例》設計過程中，領導小組和工作專班堅持把握好原則性、兜底性規定與行動性、操作性規定的關係，處理好“宜粗不宜細”與“宜細不宜粗”的關係。
卞忠民舉例分析說，在請示報告主體方面，對“誰應當向誰請示報告”作出了明確規定；在請示報告的重大事項範圍上，把“哪些事項必須請示報告”作了詳細列舉，並作了“兜底”規定；在請示報告程序等問題上，做好與其他黨內法規制度相銜接，原則規定“中央政法委員會、中央政法單位黨組(黨委)和縣級以上地方黨委、黨委政法委員會、政法單位黨組(黨委)按照黨中央關於重大事項請示報告的有關規定，嚴格執行請示報告制度”，對於地方黨組織則作出概括規定，即“縣級以上地方黨委政法委員會、政法單位黨組(黨委)每年應當向同級黨委報告全面工作情況，遇有重要情況及時請示報告”等。
自覺性實效性
怎樣才能做到“該請示的必須請示，該報告的必須報告，該負責的必須負責，該擔當的必須擔當”？
談及這個問題，胡增印告訴記者，政法機關貫徹執行《條例》及其請示報告制度，需要在強化自覺性、提高執行力、確保實效性上下功夫。
胡增印分析說，當前，政法工作中維護國家主權、安全、發展利益任務艱鉅繁重，防範化解各類風險隱患、維護改革發展穩定大局任務艱鉅繁重，洞察新技術“雙刃劍”效應、掌握政法工作主動權任務艱鉅繁重。有關地方黨委、黨委政法委、政法單位黨組(黨委)針對政法工作中不斷湧現的新的重大情況、新的重大問題，要注重提高政治站位和政治敏感性，強化政治領導意識和能力，按照講政治要求做好請示報告工作。特別要把請示報告和履職盡責統一起來，既審時度勢做好請示報告工作，又獨立負責地解決自己職責範圍內的問題。
同時，需注意把握請示報告的時效性。請示報告工作應當堅持及時全面、準確規範、逐級報告、安全保密的原則。結合工作實際，特別要把握時效性要求：對需要由黨中央和地方黨委決定和批准的重大事項,應當提前請示；遇有突發性重大問題，應當及時請示報告；情況緊急必須臨機處置的,應當盡職盡力做好工作，並迅速報告；階段性重大事項，根據工作進展情況及時報告；常態性重大事項，按半年或者年度報告；黨中央、地方黨委或者上級黨委政法委員會、政法單位黨組(黨委)交辦的重大事項，按要求報告；相關規定對報告時限有專門要求的，從其規定。對於政法單位黨組(黨委)向同級黨委請示報告重大事項和彙報重要工作，一般應當同時抄報同級黨委政法委。
“《條例》對黨章黨規已有明確規定的，不搞重複性制度建設。”卞忠民說，貫徹執行好《條例》的請示報告制度，需注意把握請示報告制度的關聯性。在貫徹執行《條例》規定的請示報告制度時，應當注意與貫徹執行《中國共產黨章程》《關於新形勢下黨內政治生活的若干準則》等上位法貫通起來，與貫徹執行《中國共產黨重大事項請示報告條例》《中國共產黨地方委員會工作條例》《中國共產黨黨組工作條例》等黨內基本法規貫通起來，與貫徹執行《政法機關黨組織向黨委請示報告重大事項規定》等黨內法規貫通起來。
“同時，要與抓緊修訂完善和貫徹執行配套規定結合起來，如根據《條例》關於制定配套規定的要求，建議中央和地方有關部門、單位既可以抓緊制定全面實施細則，也可以先行對請示報告制度作出修訂完善。”卞忠民補充說道。
解讀三
完善監督制約體系提升執法司法公信力
防止不作為亂作為
“任何權力必須接受監督和制約，否則就可能產生權力的濫用和腐敗，這是現代政治文明和法治運行的一條鐵律。”中國社會科學院學部委員李林說。
黨的十九大明確要求，推動全面從嚴治黨向縱深發展，要健全黨和國家監督體系，加強對權力運行的制約和監督，讓黨員、幹部知敬畏、存戒懼、守底線,習慣在受監督和約束的環境中工作生活。
“執法司法工作是黨的事業和國家工作的重要組成部分，也是強化全面從嚴治黨、深化依規治黨的重要領域。”李林說，根據中央的戰略部署，必須把黨對執法司法工作的監督納入全面從嚴治黨範疇，切實做到不留死角全覆蓋，不留漏洞全治理，不留情面全監督。
中國人民大學法學院教授陳衛東認為，《條例》是黨和國家為加強對執法司法活動監督、維護司法公正和廉潔作出的重大部署，也是以黨內基本法規的形式把黨長期以來領導政法工作的成功經驗轉化為制度成果的重大創新，實現了黨對政法工作領導的制度化、規範化。
“加強黨對執法司法活動的監督有利於政法人員切實履行政法工作職能,規範執法司法活動，提高執法司法公信力，確保政法工作沿著正確的方向前進。”陳衛東告訴記者，《條例》的出臺對於實現依法治國與依規治黨的有機統一具有重大而深遠的意義。
在李林看來，加強黨對執法司法工作的監督是推進全面依法治國的必然要求。其中，嚴格執法是推進全面依法治國的關鍵環節,，公正司法是推進全面依法治國的重要任務，兩者在法治中國建設中都承擔著十分重要的使命和責任。
李林認為，加強黨對執法司法工作的監督，有利於按照行政權特徵、遵循司法權規律，保證依法公正行使執法權、司法權，防止執法不作為、執法亂作為、隨意執法,粗放執法、變通執法、越權執法、釣魚執法以及以罰款創收為目的的利益驅動執法，克服和消除辦關係案、人情案、金錢案甚至徇私舞弊、貪贓枉法等司法不公、司法腐敗現象。
《條例》明確,黨委政法委員會應當指導、推動政法單位建立健全與執法司法權運行機制相適應的監督制約體系，構建權責清晰的執法司法責任體系，完善程序化、平臺化、公開化管理監督方式。
據中央政法委政法研究所所長鬍增印介紹，《條例》規定政法單位黨組(黨委)應當依法依規將政法工作情況納入黨務政務公開，依法有序推進審判執行公開、檢務公開、警務公開、司法行政公開、獄(所)務公開,，完善政法單位之間監督制約機制，確保政法工作在依法有效監督和制約環境下推進。
胡增印告訴記者，《條例》完善了黨領導政法工作監督體系，主要是貫徹黨的十九大關於“加強對權力運行的制約和監督，讓人民監督權力，讓權力在陽光下運行”等要求，與《中國共產黨地方委員會工作條例》、《中國共產黨黨務公開條例(試行)》相銜接,並結合政法單位在政法改革中推進執法司法公開有關制度規定。
李林認為，《條例》健全和完善政法機關分工負責、互相配合、互相制約的權力運行監督和制約機制，“通過完善的監督管理機制、有效的權力制衡機制、嚴肅的責任追究機制，加強對執法司法權的監督制約，最大限度減少權力出軌、個人尋租的機會”。
此外，《條例》還對政法工作的督促檢查、考評考核、督促整改、責任追究等作了具體規定。
“《條例》明確了對政法工作全面情況和重大決策部署執行情況進行督促檢查和考評考核制度，以及黨委政法委推動執法司法規範化檢查和督促整改等要求。”中央政法委執法監督局副巡視員卞忠民介紹說。
監督保障依法辦案
政法機關依法獨立公正行使職權，是憲法和法律明確規定的基本原則和基本制度，是政法機關依法履行職責的根本法治保障。但是，政法機關依法獨立公正行使職權，須臾離不開黨委政法委以政治領導、思想引領、組織保證和制度保障為主要內容的領導、支持和監督。
對此,應如何深刻理解、正確把握？
陳衛東解釋說：“監督是保證依法辦案，支持辦案，不是代替執法司法機關辦案。貫徹執行《條例》，需要我們在實踐中切實維護憲法和法律權威，支持政法單位依法履行職責，保證執法司法機關依法獨立公正行使職權。”
陳衛東認為，黨對執法司法活動的監督與政法機關依法獨立公正行使職權是有機統一的。各級黨委將領導和組織開展政法工作情況納入黨內監督體系，實行黨內監督和外部監督相結合，增強監督合力，其最終目的在於推動政法單位依法獨立公正行使職權，確保體現黨和人民意志的憲法和法律得以貫徹落實。
“黨對政法工作的領導主要是管方向、管政策、管原則、管幹部，不是包辦具體工作。政法機關將繼續嚴格執行領導幹部干預司法活動、司法機關內部人員過問案件的記錄和問責制度，杜絕領導幹部違法插手案件的現象發生。”胡增印介紹說。
2015年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《領導幹部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究規定》，為防止領導幹部干預司法劃出“紅線”。
“黨的領導和社會主義法治是一致的，社會主義法治必須堅持黨的領導，黨的領導必須依靠社會主義法治。”李林告訴記者，加強黨委政法委的領導與政法機關依法獨立公正行使職權，不是相互對立、彼此衝突的矛盾關係，而是相輔相成、相得益彰的統一關係。
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