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龐中英：動盪中的全球治理體系：機遇與挑戰
作者：龐中英，中國海洋大學海洋發展研究院特聘教授，澳門科技大學社會和文化研究所特聘教授
內容提要
冷戰結束後，參與全球治理體系的行動者或利益攸關方呈現多樣化態勢，全球治理體系更加複合。然而，在各種因素作用下，現有全球治理體系近年來卻面臨日趨嚴重的挑戰甚至危機。在全球治理體系中發揮重要作用的一些國家，如美英，正在退出一些全球治理機構或對全球治理有重大影響的地區性組織；全球性公共產品供給短缺並未得到根本改善；競爭影響了世界大國在全球治理中的合作，導致全球治理體系愈加複雜。挑戰同時也是機會。中國積極參與全球治理，加大了對國際公共產品的貢獻。展望未來，世界各大國在全球治理問題上的協調合作及其成效將決定21世紀世界的和平與發展。
關鍵詞
全球治理；改革；中國；複合
冷戰結束後，兩極格局瓦解，全球治理興起。經過20多年發展，當今全球治理體系正在發生自冷戰結束以來最為深刻的變化。客觀和全面地看，這些變化既有令人憂心的危機，也有積極的改進。有些國家，如特朗普執政後的美國，宣佈退出一些全球治理機制；而有些國家，如中國，則不僅繼續參與全球治理，而且正努力為全球治理體系注入新的活力。目前國際社會對全球治理的需求仍然很大，即使是那些批評全球治理並選擇“退群”的國家，也仍在使用現有的全球治理機制。例如，美國對世界貿易組織上訴機構當前面臨的危機負有直接責任，但與此同時卻繼續利用該機構處理與其他國家的貿易糾紛。聯合國主導的主要全球治理進程，如維護和平、可持續發展、氣候治理等，仍在困難中繼續前行。有的國家確實在尋求替代性的全球治理體系，但有的國家，包括中國，仍然承諾不“另起爐灶”，強調繼續維持第二次世界大戰後建立的全球治理體系的重要性。儘管各國的認識、立場和政策不同，但對現有全球治理體系進行改革卻是基本共識。為應對新的全球挑戰，在一些國家的領導下湧現出了一批新的全球治理機制（如亞洲基礎設施投資銀行）。雖然這些新全球治理機制的未來發展註定存在不確定性，但與傳統國際制度（如世界銀行）相比，卻因其制度創新而初步展現出活力。基於此，本文主要探討全球治理體系正在發生的深刻變化，分析其所面臨的機遇和挑戰，並對全球治理的未來進行展望。
全球治理體系更加複合
全球治理是超越民族國家及民族國家組成的地區一體化機制，以諸如聯合國等全球性公共產品（GlobalPublic Goods）為平臺，以國際規則、規範和制度為基礎解決或者克服全球挑戰、問題和危機的集體行動或者國際合作過程。顯然，在解決全球問題的過程中，全球治理具有和平、政治、規範、多邊、協商的性質。全球治理的存在並不意味著國際社會存在的所有問題都有了“以規則（規範、制度）為基礎”的解決途徑。全球治理是與非全球治理並存的。即便參與了全球治理，有些國家有時也並不依靠全球治理解決問題。例如，有些國家並不依靠聯合國安理會解決國內或國際暴力衝突，或在對沖突武力介入時缺少聯合國安理會的授權；有些國家並不依靠世界貿易組織解決與他國的貿易爭端，甚至把國內法延伸到國外，如目前美國的司法“長臂管轄”（Long ArmJurisdiction）等就不符合公認的國際法。
20世紀90年代初，冷戰的終結在加速全球化的同時，為解決持續增長的全球問題提供了機會，而全球問題的解決則鞏固了冷戰後的世界和平。21世紀的世界不同於以往世界的主要特徵之一是同時存在全球化、全球問題和全球治理。當前的全球治理體系無疑是一個高度複合體系（Complex System）和多元體系（Pluralized System）。這個體系中不僅有在實力等方面差異很大的國家，也有各種非國家行為體。
全球治理在冷戰後的興起至少有兩大標誌：一是非西方國家，主要是中國，加快了參與和融入1945年之後形成的國際制度（國際組織）的進程。正是因為中國等國家全面參與全球治理，才使包括聯合國在內的國際組織更加體現出包容性和代表性。二是各種非國家行為體越來越多地參與到全球治理進程中，或者其中一些非國家行為體，本身就處於全球治理進程中（不管是作為全球問題的一部分還是作為全球治理的一部分）。在非西方國家和非國家行為體日益成為新全球治理體系的重要甚至主要組成部分後，全球治理體系也因此而逐步轉型。新的全球治理體系是多方行動者或利益攸關者在包括權力、市場（包括貿易與金融）、生態（包括氣候）、知識（包括技術）等全球結構中互動（包括交易與博弈）形成的。
在全球層次，國家尤其是舉足輕重的國家，其選擇和行為對全球治理體系影響差別很大。有的國家是超級大國（如美國）。特朗普對美國長期以來實行的全球治理政策極為不滿，對現存的全球治理體系更是牢騷滿腹，決定退出一些全球治理機構或者協定（即“退群”）。美國的“退群”弱化甚至惡化了全球治理體系，引發其動盪。而有的國家（如中國）是冷戰結束後在和平發展的世界環境下崛起的新興大國。正好與美國相反，它們不僅繼續參與現有全球治理體系，而且為全球治理注入了新的活力。全球治理體系由於中國等新興大國的作用而得到維持和鞏固。
在地區層次，全球治理行為體，尤其是具有國際行動能力的地區一體化機構（如歐盟），使全球治理體系更加複合。2017年3月29日，英國啟動“脫歐”進程。歐盟歷史上第一次有成員試圖根據歐盟《里斯本條約》第50條退出歐盟。不過，截至目前，英國“脫歐”對歐盟在全球治理中的作用並未構成直接打擊。在英國“脫歐”的陰影下，歐盟仍在擴大並加強其在全球治理中的作用。新形勢下，歐盟依然積極參與七國集團（G7）、二十國集團（G20）、聯合國等複合全球治理進程。歐盟自稱是全球安全尤其是海洋安全的最大保障者。需要指出的是，歐盟在全球治理中的作用仍然是一個重大全球議題，在歐盟內外對此議題存在各種爭論。參與全球治理是歐盟“共同外交與安全政策”的主要內容之一。全球治理的其他行為體（世界其他國家、政府間國際組織及主要全球論壇）承認或接受歐盟在全球治理中的關鍵作用。歐盟與其他國際行為體（如中國），在全球治理中加強互動與協調，全球治理已成為中國與歐盟關係的基石之一。
此外，冷戰結束後，尤其是進入21世紀後，傳統區域組織（如非盟和東盟等）、新興地區或跨地區機構（如上海合作組織和金磚合作機制等）也都在發揮著加強而不是弱化全球治理體系的作用。
全球治理的代表性
和所有權結構得到改善
全球治理的代表性是一個非常重要的議題。長期以來，很多國家和地區（如非洲）一直表示，其在全球治理中的代表性不足（Under-representation）。代表性不足是國際秩序不公正的一個表現。不過，隨著全球治理體系的演變，全球治理的代表性正在得到改善。始於2008年的G20峰會，為治理全球金融危機，開始把冷戰後才全面參與全球治理的幾乎所有“新興經濟體”（EmergingEconomies）都囊括進來。這些“新興經濟體”出人意料地在G20框架下聯合起來，以金磚合作的形式與G7等展開互動。G20為提高全球治理的代表性發揮了關鍵作用。在G20的推動下，中國等國家在國際金融組織中的代表性（“話語權”）因其貢獻不斷增大而有所提高。2019年，中國成為聯合國和聯合國維和預算的第二大會費國，這提高了發展中國家群體在聯合國主導的全球治理進程中的代表性。自1992年以來，聯合國一直都在進行改革。安理會改革是聯合國改革的中心。特別是在其成立60週年的2005年和70週年的2015年，聯合國改革勢頭不減。然而，聯合國改革並未取得令成員國滿意的進展。近年來，德國建議法國放棄其在安理會中的常任理事國席位，由歐盟取代，法國則駁回了德國的提議。
在改進參與國家在全球治理體系中的代表性問題上，目前談論較多的是基於貢獻的“話語權”，具體體現為其“投票權”（即決策權），談論較少的是全球治理體系中的“所有權”（Ownership）。然而，“所有權”問題比“話語權”更加重要，因為所有權可以說明全球治理到底是誰的，為誰進行全球治理，誰來進行全球治理。如同公司治理，全球治理體系中主要行動者在該進程中的所有權及所有權結構決定著全球治理的成敗。
全球治理體系中非國家行為體代表性存在的問題更加嚴重。聯合國一直重視非國家行為體對全球治理的參與，非國家行為體幾乎參與了所有聯合國組織的重大全球治理進程。儘管如此，目前非國家行為體在全球治理中的作用仍然需要繼續強化。只有讓非國家行為體充分參與，人類才能從根本上治理全球問題。
全球治理後退的危險性
有學者指出，全球治理確實在後退。但問題在於，全球治理到底要退到何處？全球治理體系需要改革，而必要的改革是為了進步。
冷戰結束後，一些全球治理實踐日益深化。今天看來很平常的國際集體行動，在冷戰結束之初卻是“充滿雄心”的。1995年成立的世界貿易組織（WTO）標誌著超越舊的關稅及貿易總協定（GATT）並建立面向21世紀的全球經濟治理體系。與關貿總協定不同，世貿組織最終實現了第二次世界大戰結束前夕人們關於構建真正的全球貿易組織的設想（關貿總協定是在全球貿易組織無法建立起來的情況下退而求其次的結果）。世貿組織設立了前所未有的爭端解決機制（尤其是這一機制的核心——上訴機構）。世貿組織爭端仲裁對於所涉方面具有約束力。目前，在“逆全球化”、民粹主義、民族主義再次興起的背景下，世貿組織爭端解決機制飽受爭議。具有諷刺意味的是，提出爭議的不是別國而是曾推動世貿組織建立爭端解決機制並使用其上訴機構最多的美國。
世貿組織上訴機構只是眾多試圖實現有效全球經濟治理的一個機制。G20的“宏觀經濟政策合作”——相互評估過程（MAP），更是觸及各經濟大國涉及主權的國內經濟結構。2009年舉行的G20匹茲堡峰會將G20明確為“國際經濟合作的首要平臺”，倡議主要經濟大國之間加強“宏觀經濟政策合作”。這意味著面對全球金融危機，全球經濟治理得到進一步升級。當時參與G20進程的決策者深知全球治理不進則退並進而選擇了“進”。不過，需要注意的是，在近幾年的G20峰會中，G20在全球經濟治理中的中心地位並沒有得到強調。2010年6月，G20多倫多峰會建議對成員國的宏觀經濟政策進行評估；2010年11月，G20首爾峰會更提出根據指標性方針提高MAP；從2011年墨西哥主辦G20起，MAP不再是G20進程的主題。
大多數現有全球治理機構確實先天不足，存在設計缺陷，在運行中積累起諸多問題。所以，全球治理機構改革的必要性和迫切性已成為全球治理參與者的共識。不過，到底如何改革，各參與者立場不一，甚至相互衝突。在世貿組織改革問題上，中美兩國之間存在分歧。歐盟提出了世貿組織（尤其是上訴機構）改革方案，並試圖彌合其與美國之間存在的分歧，同時加強與中國的合作。聯合國特別是安理會改革還將繼續，但在可預見的未來，難以取得突破性進展。國際金融組織改革取得了一些進展，國際貨幣基金組織和世界銀行的資本都實現了大幅增長。不過，2019年3月14日，世界銀行執行董事會確認，美國政府提名的馬爾帕斯成為下屆世界銀行行長的唯一候選人。預計在這位來自美國新行長的領導下，世界銀行改革的方向和結構將有所變化，可能會大幅度縮減世行對中國等新興經濟體的貸款以及“保證發展中經濟體中婦女的全面參與”。
特朗普政府要求從美國國家利益的角度（即“全球治理威脅美國主權”）出發進行全球治理改革。這樣的外交政策對已有全球治理是激進的和顛覆性的。2019年1月16日，美國向世貿組織總理事會提出《一個無差別的世貿組織——自我指定的發展狀態導致體制的邊緣化》的文件，之後又據此提出一份總理事會決定草案，要求取消一大批發展中成員享受特殊和差別待遇的權利。世貿組織的“特殊和差別待遇條款”源於關貿總協定第18條。越來越多的發展中國家入世正是因為有這一優待。但目前，美國等不再支持中國在世貿組織中的發展中國家地位。美國的“無差別”改革主張對組織中眾多發展中國家不利。2019年2月15日，中國、印度、南非和委內瑞拉聯合向世貿組織提交了《惠及發展中成員的特殊和差別待遇對於促進發展和確保包容的持續相關性》分析文件。此後，又有6個發展中成員國聯署了該份文件。2月28日，世貿組織總理事會上，中國政府認為，“發展中成員特殊和差別待遇原則不容否定”。歐盟部分意義上附和美國的立場。3月12日，歐盟委員會發表《歐中關係戰略前景》文件，認為中國不再是發展中國家，引發廣泛關注。
需要指出的是，美國退出一些全球治理機制或提出顛覆性全球治理改革方案的影響可能被誇大了。發展中國家是全球治理的主體，美國如果繼續提出這些可能影響到全球治理體系中大多數參與者根本利益的行動方案，只會使其在全球治理體系中更加被動。同樣，英國“脫歐”對現有全球治理體系的影響也不應被誇大。“脫歐”後的英國，不再是歐盟“共同外交和安全政策”的一部分，因此會在全球治理體系中採取獨立立場。不過，英國與歐盟在全球治理方面的目標和方法總體上是一致的，在全球治理改革進程中仍然是密切的合作伙伴。沒有英國，歐盟在全球治理中的能力會有所下降，但並不影響歐盟在其中發揮的規範作用。
假如“美國缺位”，全球治理是否會繼續？當前，在美國退出一些全球治理機制後，“美國缺位”的全球治理進程仍然在繼續。不過，“美國缺位”的全球治理是怎樣一種情況？從情景分析（Scenario Analysis）的角度看，“美國缺位”可能僅僅意味著沒有美國政府，卻並不意味著真的沒有美國。在評價全球氣候治理進程中的美國角色時，布魯金斯學會會長約翰•艾倫（John R. Allen）認為，美國的全球治理戰略應該是“沒有美國政府的美國（國際）領導”。這個觀點提醒我們，在特朗普政府不斷“退群”的情況下，對美國在全球治理中的作用要正確看待。在全球治理的諸多領域，美國的地方政府、非政府組織等也在發揮重要作用。總之，美英的退出，並不意味著全球治理的終結。
正確理解替代性的
全球治理安排
中國領導人在重要國際場合多次指出，積極參與全球治理的中國不尋求“另起爐灶”。不“另起爐灶”的原則立場，意味著中國並不尋求替代現有全球治理體系，而是以多邊主義為原則積極參與全球治理。中國的立場與大多數參與者一致，有助於穩定現有全球治理體系。
然而，中國不“另起爐灶”，並不等於其他國家不這樣做。包括美國在內的很多國家，除了討論全球治理體系改革，關於尋求替代性解決方案的安排一直都在進行。上述美國關於世貿組織改革的立場，實際上就是要用新方案替代現有機制。問題是這些替代即使是非常必要、意義重大的，也不能是單邊的、僅代表單個國家利益的，而是需要經過全球治理體系行為體和利益攸關方的充分討論，以協調不同行為體之間在新全球治理方案上的價值差異與利益衝突，避免新的全球治理缺少必要的、最低限度的正當性。
當前，全球問題的解決不是展現了新的“多邊化”前景，就是正在出現新的“多邊化”進程。例如，在全球安全方面，美國和蘇聯於1987年簽訂的《中導條約》正面臨美國退出帶來的挑戰。“美國政府已幾次表示，即使保全了《中導條約》，該條約也必須多邊化，至少得把中國包括進去。”目前，中國不接受諸如《中導條約》的“多邊化”。但是，假如關於“中導問題”的多邊化進程啟動，中國可能不得不承受來自美俄雙邊的《中導條約》廢除後建立替代性多邊《中導條約》的壓力。在全球金融領域，近幾年出現了一些與世界銀行和區域性發展銀行平行的多邊機構，如亞洲基礎設施投資銀行。本質上，這些新建的多邊機構，尤其是亞洲基礎設施投資銀行，是對已有全球金融格局的必要補充，而不是挑戰現有格局。儘管如此，美國一直堅決反對亞洲基礎設施投資銀行的成立與運轉。而在全球公域治理（Governing the Global Commons）方面，尤其是在設計和塑造全球公域的治理規則上，一些世界大國在帶頭推動解決全球公域存在的全球問題“多邊化”勢頭。國家管轄範圍以外區域海洋生物多樣性（BBNJ）養護與可持續利用國際協定談判已經向聯合國大會提交審議的“國際協定草案要素”。如果聯合國大會通過，氣候治理等全球談判過程將正式啟動，這將是全球可持續發展和全球海洋治理進程中的一件大事。
結 語
自冷戰結束以來，全球化使全球問題更加多樣，全球治理體系越來越複雜。冷戰後已有全球性國際組織的改革進程是曲折的，有的甚至已陷入僵局。問題成堆的全球性國際組織的改革或者現代化如果在可預見的未來仍然達不到大多數國家的預期，則將失去在治理全球問題中的影響力和相關性。現有全球治理體系面臨的重大挑戰也是其實現重建的重大機會。世界大國肩負全球治理體系改革的重大責任，但是目前世界主要大國之間關於全球治理改革存在立場、政策和行動上的不一致甚至衝突。這就需要大國之間就全球治理的未來進行有意義的對話、協調與合作，關鍵要避免全球治理髮生重大倒退，並在有效推進全球治理上達成共識。
【本文是國家社會科學基金重大項目“國家海洋治理體系的構建研究”(項目批准號:17ZDA172)的階段性成果】
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