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1、PPP模式下的建設管理模式

在基礎設施和公共服務領域，傳統的建設管理模式有以下三種：

1、政府管理模式

政府成立臨時性的項目建設管理職能部門，如XX項目建設指揮部，承擔項目建設的組織管理工作，項目建成後移交相關運營管理部門。

2、項目法人管理模式

政府委託其平臺公司作為項目法人，對其投資的建設項目，開展投融資、建設的全過程項目管理，完成建設後繼續進行運營管理，或移交運營管理單位。

3、代建管理模式

政府通過招標程序將項目建設任務委託給市場化、專業化的項目管理公司作為代建方，由代建方負責項目的組織、建設，建成後交付項目使用單位。

PPP模式，不僅是投融資體制的轉變，同時是一種公共服務市場化的制度性安排，所以建設項目的管理模式已發生根本性轉變，政府從傳統模式中的組織管理者轉化成監管者，這種職能的轉變，使政府部門脫離微觀事務，使政府的效率、資本的效率得到雙重提升。PPP的項目管理機構可根據項目的具體情況設置，目前多數以政府出資人代表和社會資本共同成立的項目公司（SPV）作為項目法人，開展項目的投資、融資、建設、運營維護、移交等工作。PPP的項目建設管理模式與傳統建設模式對比有以下特點：

1、政府與社會資本是合作關係，風險共擔，利益共享，項目公司作為“合作”的載體是建設項目法人單位，政府通過參股項目公司，實現對項目的監管。

2、傳統模式的建設資金來源為政府財政支出或平臺公司融資，PPP模式下的建設資金來源為股東投資和社會資本的融資。

3、PPP模式下的項目管理為全生命週期管理，而傳統模式項目管理是分階段的管控。

4、PPP模式的管理，多數採用DBFOT管理模式，是一種集投融資、採購、設計、施工、運營、移交一體化的項目管理模式。這種管理模式在不違反基本建設程序的前提下有利於設計、採購、施工各階段工作的合理交叉，在節省投資、縮短工期和保證質量以及建設與運營結合等方面具有明顯優勢，與傳統模式相比，可以使項目提前竣工投入使用，明顯提高了效率：

2、PPP項目公司的組織管理結構

在項目建設管理中，組織結構是一切管理活動的中心，是行使各項管理職能的依託。組織結構需根據項目的特徵，將管理活動中的各種職能進行層次劃分和橫向分工。PPP項目公司的管理職能包括報批報建項目前期工作、項目融資、勘察設計採購及管理、材料設備採購、第三方服務及諮詢採購、工程施工管理、運營管理。從目標管理控制角度，包括投資、質量、工期、成本、安全、職業健康和環境保護等方面的目標控制。從制度管控的角度，項目公司除了制定行政、財務、人事、薪酬等公司基本制度外，還需針對項目的特點，制定具體的建設管理辦法和考核制度，將參加建設各個環節的、各個不同職能的單位和部門，如勘查、設計、諮詢、施工、第三方檢測、監測等單位，納入到管理系統內，建設一套完善的管理體系。

PPP項目公司的組織結構系統的功能需覆蓋項目全生命週期全過程的各項職能，可根據建設、運營的不同階段設置職能部門。在建設期，通常按業務劃分不同的管理部門，較為典型的組織架構，如：

組織架構的設計，以及職能部門的設置需遵循任務目標明確、管理層次科學、既有分工協作又有統一指揮、責權恰當等原則，同時根據項目的特點，人員的特點，本著高效的原則，可進一步細分或合併職能。

項目公司對參建單位的管理一般採用直線職能式：

PPP項目公司組織結構確定後，在建設管理中，必須遵循三大結果導向：一是產出導向，二是績效導向，三是運營導向。

PPP項目建設的目標是形成公共產出物、公共資產，服務社會。項目公司的各項建設管理工作須分解目標，制定切實可行的解決方案，通過高效的工作儘快形成達到產出標準的公共產品，這也體現了PPP制度優越性，也從項目建設的角度體現了PPP項目的物有所值。另外，在公共產出物形成的各個環節中，注重工作的質量、服務的質量、工程的質量，使公共產出物經得起時間的考驗、社會公眾的考驗，這一點，針對PPP制度的績效考核，政策制定部門多次進行了強調，特別是財政部出臺的《關於規範政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金【2017】92號）中，提到“項目建設成本不參與績效考核，或實際與績效考核結果掛鉤部份不足30%，固化政府支出責任的”不得入庫，這就要求項目公司要更加重視項目建設期的設計、施工質量，與運營期的服務質量、成效緊密結合，同時，92號文也皆在改變目前PPP項目普遍存在的“重建設、輕運營”的現象，促使項目的交付導向向運營導向轉變，並且使項目公司更加重視項目全生命週期的管理和績效。

3、辦理建設項目行政審批事項

項目建設必須合法依規，項目公司必須向政府相關部門報批相關行政審批手續，取得行政許可文件。項目建設的合規性要件，不僅是政府行政、行業管理部門強調的，同時，在項目融資過程中，也是金融機構的放款條件之一，所以項目公司相關職能部門須高度重視，認真辦理。以下是以昆明市市政項目為例，列舉了需要辦理的審批事項：

項目立項階段：

項目建議書審批（發改）

可研階段：

項目可行性研究報告審批(發改)；建設項目用地預審(國土)；建設項目選址意見書核發(規劃)；建設項目用地規劃許可(規劃)；建設項目環境影響評價審批(報告書/報告表/登記表)(環保)；地質災害危險性評估報告備案(國土)；建設項目壓覆重要礦產資源審核(國土)；地震安全性評價結果審定和抗震設防要求確定(住建)；

初設深度階段：

項目初步設計審批(住建、發改)；初步設計概算及其超額調整概算審批(住建)；建設工程規劃許可證(規劃)；建築工程抗震設防專項審查(住建)；人防審查(人防辦)；消防審查(消防)；農用地轉用審批(國土)；集體土地徵收徵用審批(國土)；佔用徵收徵用林地審核審批(農林)；文物保護單位原址保護措施審批(文體)、文物保護單位修繕審批(文體)、危險化學品生產、儲存企業設立及新建、改建、擴建建設項目審批(設計審查)(安監)、非煤礦山建設項目安全生產“三同時”審查(設計審查)(安監)、煙花爆竹生產、儲存企業設立及新建、改建、擴建建設項目審查(設計審查)(安監)、文物保護單位建設控制地帶內建設工程設計方案審批(文體)。

開工準備階段：

工程招投標(招監辦)；建築工程施工許可證核發(住建); 施工圖設計文件審查備案(住建); 市政建設項目施工審批(施工圖審批)(住建); 市政建設項目施工審批(施工許可)(住建)；房屋建築和市政基礎設施建設工程質量監督註冊(安監);房屋建築和市政基礎設施建設工程施工安全報監備案(安監);

建設實施階段：

渣土運輸及處置(城管、交警)；施工圍檔審批(城管)；夜間施工審批(環保)；危險化學品生產、儲存企業設立及新建、改建、擴建建設項目審批(試生產方案備案)(安監)；城市道路開挖及佔壓審批(城管)；管線遷改審查(電力、電信、燃氣、自來水、輸油管道等)；

竣工驗收階段：

建設工程竣工驗收及備案(住建)；環保驗收(環保)；規劃驗收(規劃)；消防驗收(消防)；建設項目檔案歸檔(規劃)；文物保護單位原址保護工程竣工驗收(文體)；文物保護單位修繕工程竣工驗收(文體)；危險化學品生產、儲存企業設立及新建、改建、擴建建設項目審批(竣工驗收)(安監)；非煤礦山建設項目安全生產“三同時”審查(竣工驗收)(安監)；職業病控制效果評價(安監)；煙花爆竹生產、儲存企業設立及新建、改建、擴建建設項目審查(竣工驗收)(安監)；防雷裝置竣工驗收(氣象)。

（說明：黑體表示主幹審批事項，是下一階段必要前置審批事項；黑體以外表示容缺審批事項，是下一階段非必要前置事項，針對項目的具體情況報批。）

4、融資管理

財金【2014】113號文規定：“項目融資由社會資本或項目公司負責”，所以融資責任是社會資本和項目公司最重要的責任之一，融資工作是PPP項目實施的最關鍵環節之一。PPP項目融資具有規模大、資金佔用週期長、資金效益滯後等特點，融資時應選合理安排融資計劃和資金使用計劃，擇優質、穩定的資金來源，使項目資金結構始終處於低成本和低風險的最佳狀態。

PPP項目建設期的資金來源為投資人的權益性資金和項目公司債務性資金兩大類，項目公司債務性資金一般通過債權融資的方式獲得。債權融資模式按照提供增信方式不同，分為社會資本增信融資模式和項目自身增信融資模式。債權融資的工具，有銀行貸款、基金、短期融資券、中期票據、PPN、公司債、企業債、資產證券化、融資租賃等。

為使項目融資能夠順利開展，項目公司應制定詳細的融資計劃，主要包括以下內容：

（1）做好項目財務分析，包括對投資計劃的財務假設，對項目資金流量、資產負債、損益的預測，資金的來源和運用。

（2）在財務分析的基礎上確定融資的模式、規模。

（3）融資方案的設計，包括融資工具的選擇、期限和成本、擔保方式、風險分析，退出機制等。

融資工作的開展，可分為以下三個階段：

（1）市場調研階段

融資部門與金融機構廣泛接觸，充分溝通，使項目公司獲得融資方案的建議，摸清市場行情，確定擬採用的融資渠道。

（2）談判階段

與有意向的金融機構進行談判，雙方就融資方案、增信措施、金額、期限、成本、放款條件、償還方式等達成一致。

（3）執行階段

項目公司與金融機構簽署融資合同等法律文件後，進入執行階段，雙方按合同約定履行各自權利和義務，金融機構將對項目的進展情況、資金的使用進行監督或參與部分管理工作，項目公司應科學合理的使用資金，發揮資金的最佳效益。

5、合同管理

合同管理是PPP項目管理的核心，PPP項目不僅參與方多，而且投資規模大，建設和運營週期長，不確定因素多，風險複雜，客觀上要求用一系列的協議和合同，來協調參與各方之間的關係，界定參與各方之間的權利和義務，實現參與各方的利益，以確保項目的順利實施。

PPP項目合同體系複雜，財政部公佈的《PPP項目合同指南（試行）》中，提出了PPP項目基本合同體系：

同時《指南》中清晰的揭示了PPP合同體系的特點：

（1）項目公司是PPP項目合同體系中的核心履約主體。

（2）項目公司與政府簽署的PPP項目合同是整個合同體系的基礎和核心。

（3）PPP項目合同體系中，各個合同之間並非完全獨立、互不影響，而是緊密銜接、相互貫通的，合同之間存在一定的傳導關係。

（4）在合同履行階段，合同關係的傳導方向有可能發生逆傳導的風險。

項目公司合同管理對象有六大類：PPP項目合同、股東協議、履約合同、融資合同、保險合同、其他合同。其中，履約合同包括工程設計合同、工程承包合同、第三方服務合同、運營服務合同、材料設備供應合同、產品或服務購買合同等；其它合同指項目管理中可能涉及的其它合同，例如與專業中介機構簽署的投資、法律、技術、財務、稅收等方面的諮詢服務合同。

項目公司應制定專門的合同管理辦法和流程，進行有效的管理各類合同的簽訂和執行一般按以下流程：

（1）履約主體對象的確定

履約主體對象的確定一般按競爭性原則來選擇，按照合同的性質、金額的大小、根據國家和地方相關法律法規的規定，通過公開招標、邀請招標、競爭性談判等方式選擇履約對象。

（2）合同談判

項目公司管理班子應組織合同部門認真研究合同條款，與合同談判對象充分磋商，合理分配各方的權利、責任、義務和風險。合同條款的制定不得違背PPP項目合同的精神。

（3）合同評審

按項目公司合同管理辦法對合同條款進行內部評審。合同關係複雜、合同標的物數量及金額大的可聘請獨立的第三方和律師進行外部評審，揭示風險，公平、公正、合理、完整規範的確定合同內容。

（4）合同簽訂

在合同評審的基礎上，補充完善合同條款後，由項目公司與合同當事方簽訂各類合同。

（5）合同執行

合同簽訂後，合同當事各方按合同約定履行權利、責任和義務，項目公司應對合同履約的質量進行監控，出現偏差應及時糾偏，出現違約事件，按合同的約定追究違約方的責任。

6、工程管理

工程管理是要通過管理的手段，實現既定的工程投資、質量、安全、工期目標、滿足建設的標準、驗收的標準。PPP項目公司工程管理的環節多、參與建設的單位、部門多，是全過程的工程管理。同時還要與運行有機的結合。項目公司的工程管理體系採用線性組織結構，實行自上而下的管理和自下而上的負責制。

項目公司的工程管理工作主要包括：設計管理、質量管理、進度管理、安全生產與環境保護管理、成本管理。

1、設計管理

設計工作在工程管理工作中處於先行和主導地位，對工程造價、工程進度和使用功能有巨大的影響，直接關係到項目的投資效果和社會效益。設計管理工作應運用價值工程的原理,研究成本和功能之間的關係，使價值達到最優。同時，需要注意的是，在PPP模式下運用價值工程時，要充分考慮時間的維度，重點放在整個生命週期的價值上，而非建設期的造價中，因為僵化的限制項目建設的支出會影響運營時期的優化能力，甚至會出現改建、擴建等追加投資，體現不出PPP的物有所值。

項目公司應建立以總工程師為首的技術業務統一領導和分級管理的工作體系，配備各個技術專業的職能人員，根據需要還可配備外部諮詢顧問團隊或委託設計監理。同時，項目公司應當制定設計管理流程，通過對設計管理流程規範化運作，對設計過程和成果嚴格把關，設計工作一般分為兩階段設計（初步設計、施工圖設計），技術複雜的採用三階段設計（初步設計、技術設計、施工圖設計）。項目公司設計管理工作過程中應做好以下幾方面工作：

（1）擇優選擇勘查單位、設計單位、諮詢單位；

（2）運營部門提前介入，提供運營需求；

（3）控制性工程優先進行勘察設計；

（4）組織專家對階段性成果進行評審，按評審意見完善設計；

（5）加強過程管理，減少施工階段的設計變更。

2、質量管理

質量管理是確立質量方針和實施質量方針的全部職能及工作內容，通過管理使質量目標得以實現的過程。在項目建設期，建立“政府監督、業主管理、社會監理、承包人自檢”的四級質量保證體系，各參建單位須根據各自的職責，分別制定質量管理體制，將PDCA循環持續改進基本原理（計劃、實施、檢查、處置）和TQC全面管理（全方位、全過程、全員參與）運用到具體的質量管理活動中。需要特別注意的是，項目公司應將PPP績效考核的精神貫徹到質量控制的各個環節中，將PPP績效考核的理念傳導到各參建單位，使產品質量達到約定的產出標準和績效考核的標準，否則，不僅社會資本的利益將受到損害，同時還將損害公眾利益。

項目公司的質量管理工作主要為：確定質量目標；實行質量管理目標責任制；執行基本建設程序；堅持質量標準，對勘察設計的質量、施工質量、監理工作質量、第三方檢測監測的工作質量進行監控與督察；對質量問題、質量缺陷、質量事故進行處理；組織質量驗收工作。質量管理應遵循動態控制的原則，採用事前、事中、事後控制的方法，利用合同、技術、經濟和組織措施對參建單位實施有效的管理，確保質量目標。

3、進度管理

項目建設總體進度受徵地拆遷進度、融資進度、設計進度、施工進度的影響，項目公司應綜合考慮各種因素，編制總體計劃，確定總體目標、階段目標、節點目標，並將目標分解後以合同手段在各參建單位的履約行為中體現。參建各方均應制定詳細、可行的進度計劃和保障措施，並在工程實施的全過程中予以貫徹落實。

PPP項目進度管理中的一大特點是在不違反基本建設程序的前提下可科學合理的安排交叉、搭接工作，如徵地拆遷與工程建設、勘察與設計、初步設計與施工圖設計、設計與施工、控制性工程與普通節點工程。這也體現了PPP項目的效率，項目公司應重點從提升效率的方面科學的安排工作，而不是盲目的壓縮合理工期。

為實現總體進度目標，確保進度計劃的落實，項目應從以下幾方面加強管控：

（1）加強工程建設的各項前期工作；

（2）加大開展融資工作的力度，保證建設資金；

（3）建立健全計劃管理體系和制度；

（4）加強計劃實施過程的檢查、監督；

（5）加強協調項目建設的內、外部關係，創造良好的建設條件；

（6）加強信息的建設、提高管理水平；

（7）加強技術管理工作；

（8）制定考核制度，運用糾偏措施、獎罰措施等管理手段，確保進度。

4、安全生產和環境保護管理

項目建設的安全生產和環境保護必須遵守《安全生產法》、《環境保護法》、《環境影響評價法》的規定，也是項目公司和參建單位一項最基本的工作。

安全生產要從危險源辨識，分析本項目安全風險源入手，貫徹“安全第一、預防為主”的方針，建立安全生產管理體系，制定安全生產管理制度，建立安全生產預警機制，實行安全生產考核評比與獎懲，構建由項目建設各單位各負其責、齊抓共管的局面，達到安全生產的目標。

在工程建設的設計中要充分考慮環境的因素，降低和避免對環境的影響。建設工程環境保護措施主要包括大氣汙染的防治、水汙染的防治、噪聲汙染的防治、固體廢棄物的處理以及文明施工措施等，項目公司可採用合同、經濟等手段督促責任單位落實環境保護措施，達到環境保護標準。

5、成本管理

項目建設期的成本主要由融資成本、工程成本、管理成本，一般情況下，融資成本和工程成本佔總成本95%以上，如何有效控制融資和工程成本是成本管理的關鍵。項目公司可從以下幾個方面進行成本控制：

（1）建立合理的項目組織結構，使項目管理中不同環節都有專人、有權限、進行投資控制；

（2）確定成本控制目標

（3）資金需求計劃與融資計劃需匹配；

（4）努力尋求成本低、期限長的融資渠道，精心設計不同融資方案的組合；

（5）擇優選擇設計單位、施工單位、監理單位、造價諮詢單位；

（6）確保勘測的質量，避免因勘測的不準確造成投資的浪費；

（7）優選設計方案，推行限額設計，確保設計質量，減少設計變更；

（8）加快徵地拆遷工作；

（9）合理安排工期，加快施工進度，節省利息支出和財務費用；

（10）做好合同管理，加強合同履約；

（11）加強信息管理，進行投資動態分析，發現問題，及時糾偏。

7、風險管理

風險管理的目標是在一個風險存在的環境中採取措施把風險發生的可能和發生後影響的程度降到最低的過程。由於PPP項目的長期性，不可預見因素多、干係人多，所以PPP項目風險比傳統模式的風險更加複雜，國內諸多機構和王守清等知名專家學者對PPP項目的風險進行了大量的研究，針對PPP項目的風險分配機制提出了三條原則：1.對風險最有控制力的一方控制相應的風險;2.承擔風險的程度與所得回報相匹配；3.承擔風險的風險要有上限。根據這一原則，政府方一般承擔法律、政策方的風險，社會資本方一般承擔商業方面的風險，不可抗力風險共同承擔。項目公司作為PPP項目投融資、建設、運營的主體，同時也是風險管理的主體，要根據項目的特點和項目所處的自然社會環境，通過風險識別、風險評估，進行風險分配和應對，採取主動行為合理的使用迴避、轉移或風險自留等方法對所涉及的風險實行有效的控制，妥善處理風險事件造成的不利後果，可靠的實現預控的目標。

風險管理是在項目全生命週期內持續不斷的過程，一般動態管理模式：

風險管理在項目的早期介入，可使風險管控的效果達到最佳，所以建設期的風險管理尤為重要，以下對項目建設階段的可能出現的風險因素進行梳理，並提出風險管控措施的建議：

1、政策、法律風險

政策、法律風險由政府方承擔，項目公司應爭取在PPP合同和特許經營權協議中明確對此類風險的保障權利條款，同時應加強與政府職能部門的溝通聯繫，及時收集研究最新政策信息，當政策和法律發生變化時，提前做出相應調整，減小對項目建設、運營的不利影響。

2、社會風險

利用政府力量及時化解社會矛盾，當突發生社會事件時，項目公司應積極配合政府方快速有效的處理以減少損失。同時項目公司和參建單位應與周邊群眾建立和諧關係，協助解決實際問題，及時掌握社會輿情和動態，做好預防措施。

3、自然風險

因自然因素導致的不可抗力風險，由項目公司和參建單位採用購買保險等方式進行風險轉移。

4、融資風險

融資的風險主要有：融資的可獲性、融資的及時性和利率的變化。融資的風險由項目公司中的社會資本方承擔，項目公司應深入的進行融資市場的調查和研究，結合項目的需求制定合理的融資方案和備用方案，同時應加強融資合同的履約。

5、市場風險

市場風險主要發生在項目運營期，但與項目建設的規模、標準及市場預測的準確性息息相關，需要政府方和項目公司共同應對。市場風險主要表現為：使用量不足、競爭過渡、收費價格達不到預期等，這些問題應在項目策劃階段進行準確的市場預測，並在PPP合同和特許經營權協議中明確最低使用量、競爭的排他性、收費價格補償機制等條款，另外，在工程的設計過程中，項目公司應組織相關單位深入研究和挖掘項目的市場潛力，拓展項目收益的空間和渠道。

6、技術風險

技術風險的管控應遵循的原則是：對於不成熟的技術採取迴避，對於不能迴避的技術風險通過嚴格管理的措施來防範。項目公司應組織建立由項目公司牽頭、參建各責任單位參與的技術管理體系，制定設計、施工、監理各負其責、緊密配合、嚴抓共管的工作機制，降低風險發生的概率和影響。

7、合同風險

項目公司合同風險的防範措施，一是要設置專門的合同管理機構；二是要科學完善的制定合同管理制度；三是要認真簽署合同，合同要合法合理、平等自願、可執行性強；四是要加強履約的管理。

8、管理風險

管理風險主要表現為：對PPP管理模式認識不足，造成管理混亂的風險；管理協調信息不暢，造成工程實施延誤和錯誤的風險；財務管理能力不足，造成資金損失的風險。項目公司應組織學習PPP相關的政策文件、合同文件，向PPP各方干係人做好宣貫工作，釐清管理界面，理順管理關係；大型工程項目建設的信息管理尤為重要，項目公司應建立快捷、通暢的信息溝通渠道和平臺，準確的傳達、報告、交流各類信息和指令，避免引起爭議、誤會，進而影響工程的實施；建立健全財務管理體系，加強資金使用的監控，實施嚴格的資金資產審查審計制度，嚴控資風險，避免資金損失。

9、環境風險

工程技術應按法律法規的要求進行環境保護，要認真分析評估對環境的影響，制定大氣汙染的防治、水汙染的防治、聲汙染的防治、固體廢物處理、文明施工的措施，明確責任，通過技術、經濟、合同、組織等管理手段，防範風險。

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