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PPP運營指PPP項目在建設或接收完畢後合作期結束前運行和營業活動的統稱。統計財政部發布的主要PPP政策文件，“建設”和“運營”並列出現33次；“建設”、“運營”和“維護”並列出現8次；“建設”、“運營”和“管理”並列出現13次；“建設”、“運營”、“維護”和“管理”並列出現兩次。按照《現代漢語大辭典》等解釋：運營指運行和營業，提供服務的活動。營業指以營利為目的的經營活動。維護指維持和保護，使免於遭受破壞和損害。從詞意上分析：廣義運營是指與建設並列的PPP項目在建設或接受完畢後合作期結束前的運行和營業活動，包含經營、維護等。狹義運營指經營，是指為使用者提供公共服務所進行的營業活動，與維護等並列。顯然，財辦金〔2017〕92號中的“僅涉及工程建設，無運營內容的”中的運營指廣義的運營。
管理合同運作方式是指”政府將存量公共資產的運營、維護及用戶服務職責授權給社會資本或項目公司的項目運作方式。地方保留資產所有權，只向社會資本方或項目公司支付管理費。
這類方式通常理解為‘轉讓-運營-移交’運作方式的過渡方式，且合同期限較短。這類模式，政府主體除了委託社會資本方或項目公司對公共資產進行運營和維護，還通過授權的方式把用戶服務職責轉移給了社會資本方或項目公司。但是與公共資產相關的所有權、公共資產建設、公共資產的改建和擴建等還歸屬於政府主體直接承擔經濟責任。
在這種 PPP 模式中，政府主體的支出責任採用與直接支付給社會資本方或項目公司對應管理費相同的處理方式。
對於地方政府而言，PPP並不意味著可以上項目，PPP只能作為基建融資的一種重要補充，無法完全取代傳統融資模式。須明白以下三個問題：
1.不是所有的項目都適合PPP。
2.不是所有的問題都能用PPP解決。
3.中國的PPP發展處於起步階段，簽約率低的問題短期內難有明顯改善。
對投資者而言，PPP的主要特徵是收益共享、風險共擔、全程合作，政府和社會資本在合作過程中共享項目收益，共擔項目風險。
對金融機構而言，要轉變做PPP放貸和投資的思維和流程，例如，如果符合信貸條件，則按信貸評審流程；如果不符合信貸條件，則總行專門運作（而不是各地分行各自為政），利於知識管理、風險管控和產品創新，嘗試各種融資模式，如：
A+B模式：A為工程公司，出90%資本金和貸款，允許快進快出（類似BT的短期參與）；B為運營公司，出10%資本金和貸款，長期參與；
股+債+貸模式：小股大債，投資者和金融機構共同出資本金，但金融機構持有的股份不是同股同權，只是通過賺取利息承擔相應風險，類似於夾層資金（其實就是明股實債），實現項目全過程風險分擔；但只適用於好項目，需要嚴格規範運作，政府須公佈財政收入與債務並增信。
財政部規定的5階段 19步驟
PPP五階段——項目識別
1. 項目發起
政府發起（主）：財政部門向各行業主管部門徵集潛在的政府和社會資本合作的項目。
社會資本發起（輔）：社會資本以項目建議書的方式向財政部門推薦潛在政府和社會資本合作的項目。
2. 項目篩選
(1) 財政部門會同行業主管部門對潛在項目進行篩選，確定備選項目。
(2) 財政部門制定項目年度和中期開發計劃。
(3) 項目發起人提交相關資料：
① 新建改建項目提交可行性研究報告、項目產出說明和初步實施方案；
② 存量項目提交資產歷史資料、項目產出說明和初步方案。
3.物有所值評價
定性評價：PPP模式與傳統採購模式相比能否增加供給、優化風險分配、提高運營效率、促進創新和公平競爭等，並根據指標進行專家打分。
定量評價：① 通過對PPP項目全生命週期內政府支出成本現值與公共部門比較值進行比較，計算項目的物有所值量值與物有所值指數，判斷PPP模式是否降低項目全生命週期成本；
② 現階段以定性評價為主，定量評價工作由各地根據實際情況開展。
4.財政承受能力論證
每一年度全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任，佔一般公共預算支出比例應當不超過10%。有例外。
PPP五階段——項目準備
1. 管理架構組建
① 縣級（含）以上地方政府可建立專門協調機制，負責項目評審、組織協調和檢查督導等工作；
② 政府或其指定的有關職能部門或事業單位可作為項目實施機構，負責項目準備、採購、監管和移交等工作
2.實施方案編制
① 項目概況：基礎情況，經濟技術指標，項目公司股權情況；
② 風險分配基本框架：政府承擔法律政策和最低需求等風險，社會資本承擔商業風險；具體風險分配需列表協商；
③ 項目運作方式：1. 委託運營，2.管理合同，3.建設-運營-移交(BOT)，4.建設-擁有-運營(BOO)，5.轉讓-運營-移交(TOT)，6.改建-運營-移交(ROT)等；
④ 交易結構：項目投融資結構，回報機制，相關配套安排；
⑤ 合同體系：項目合同，股東合同，融資合同，工程承包合同，運營服務合同，原材料供應合同，產品採購合同和保險合同等；
⑥ 監管架構：授權關係（政府授權項目實施機構），監管方式（履約管理行政管理、公眾監督）；
⑦ 採購方式選擇：公開招標、競爭性談判，邀請招標，競爭性磋商，單一來源採購。
3.實施方案審核
① 財政部門對項目實施方案進行物有所值和財政承受能力驗證，通過驗證的，由項目實施機構報政府審核；
② 未通過驗證的，可在實施方案調整後重新驗證；經重新驗證仍不能通過的，不再採用政府和社會資本合作模式。
PPP五階段——項目採購
1.資格預審
① 項目實施機構準備資格預審文件，發佈資格預審公告，邀請社會資本參與資格預審，並將資格預審的評審報告提交財政部門備案；
②項目有3家以上社會資本通過資格預審的，項目實施機構可準備採購文件；不足3家的，項目實施機構調整實施方案重新資格預審；重新資審合格的社會資本仍不夠3家的，可依法調整實施方案選擇的採購方式。
2.採購文件編制與採購
① 採購文件內容包括採購邀請、競爭者須知、競爭者應提供的資格、資信及業績證明文件、採購方式、政府對項目實施機構的授權、實施方案的批覆和項目相關審批文件、採購程序、響應文件編制要求、提交響應文件截止時間、開啟時間及地點、強制擔保的保證金交納數額和形式、評審方法、評審標準、政府採購政策要求、項目合同草案及其他法律文本等；
②公開招標、邀請招標、競爭性談判、競爭性磋商、單一來源採購方式，執行政府採購法律法規等規定。
3.響應文件評審
評審小組由項目實施機構代表和評審專家共5人以上單數組成，其中評審專家人數不得少於評審小組成員總數的2/3。因PPP項目主要是法律問題與財務問題，規定評審小組至少包括1名法律專家與1名財務專家。
4.談判與合同簽署
項目實施機構成立採購結果確認談判工作組，進行合同簽署前確認談判；簽署確認談判備忘錄；公示採購結果和合同文件；公告期滿，政府審核同意後項目實施機構與中選社會資本簽署合同。
PPP五階段——項目執行
1.項目公司設立
① 社會資本可設立項目公司。政府可指定相關機構依法參股項目公司；
② 項目實施機構和財政部門監督社會資本按時足額出資設立項目公司。
2.融資管理
① 社會資本或項目公司負責項目融資。社會資本或項目公司應及時開展融資方案設計、機構接洽、合同簽訂和融資交割等工作；
② 未完成融資的，政府可提取履約保函直至終止項目合同；
③ 項目出現重大經營或財務風險，威脅或侵害債權人利益時，債權人可約要求社會資本或項目公司改善管理等；
④ 財政部門（PPP中心）和項目實施機構應做好監督管理工作，防止企業債務向政府轉移。
3.績效監測與支付
① 項目實施機構定期監測項目產出績效指標，編制季報和年報，並報財政部門（PPP中心）備案；
② 政府有支付義務的，項目實施機構應按照實際績效直接或通知財政部門向社會資本或項目公司及時足額支付；
③ 項目實施機構依約監管社會資本或項目公司履約情況。
4.中期評估
項目實施機構應每3-5年對項目進行中期評估，重點分析項目運行狀況和項目合同的合規性、適應性和合理性；及時評估已發現問題的風險，制訂應對措施，並報財政部門（政府和社會資本合作中心）備案。
PPP五階段——項目移交
1.移交準備
① 項目實施機構或政府指定機構組建項目移交工作組；
② 期滿終止移交和提前終止移交；無償移交和有償移交；移交項目資產、人員、文檔和知識產權等；確保設備完好率和最短可使用年限等指標。
2. 性能測試
① 項目移交工作組按照性能測試方案和移交標準對移交資產進行性能測試。性能測試結果不達標的，移交工作組應要求社會資本或項目公司進行恢復性修理、更新重置或提取移交維修保函；
② 項目移交工作組委託具有相關資質的資產評估機構，按照項目合同約定的評估方式，對移交資產進行資產評估，作為確定補償金額的依據。
3.資產交割
社會資本或項目公司應將滿足性能測試要求的項目資產、知識產權和技術法律文件，連同資產清單移交項目實施機構或政府指定的其他機構，辦妥相關移交手續。社會資本或項目公司應配合做好移交及其後續工作。
4.績效評價
移交完成後，財政部門（政府和社會資本合作中心）應對項目產出、成本效益、監管成效、可持續性、政府和社會資本合作模式應用等進行績效評價，公開評價結果。
政策體系要重點關注
財政體系——
2014.9.23打響PPP第一槍
財金〔2014〕76號《關於推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》，落實黨的十八屆三中全會關於“允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營”精神。
2014.11.29PPP操作規範化
財金〔2014〕113號《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》，規範項目識別、準備、採購、執行、移交各環節操作流程。
2014.12.31規範項目採購
財庫〔2014〕215號，《政府和社會資本合作項目政府採購管理辦法》，推廣PPP模式，規範PPP項目政府採購行為。
2015.4.7規範項目識別
財金〔2015〕21號《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》，保障政府切實履行合同義務，防範和控制財政風險。
財金〔2015〕167號《PPP物有所值評價指引（試行）》201512.18
發改委體系——
2014.12.2PPP指導意見
發改投資〔2014〕2724號《國家發展改革委關於開展政府和
社會資本合作的指導意見》，鼓勵和引導社會投資，增強公共產品供給能力，促進調結構、補短板、惠民生。
2014.12.2同步規範化
發改投資〔2014〕2724號同時附件：
《PPP項目進展情況按月報送制度》，建立PPP項目庫。
《政府和社會資本合作項目通用合同指南》。
所謂項目有（財務）效益，好項目，實際上是指項目有明確的費價政策，有經營性現金流，這種基礎設施、公共服務項目比較少了。市場上缺乏優質項目，這從單一項目財務自償性而言。但是，如果政府願意對項目進行交易結構和配套回報機制的重構，是有可能將一項公共產品設計為財務上能自償平衡的商業項目。方法即是政府採購公共服務（政府付費或補貼）或捆綁資源開發（用其他相關經營性資產權益作對價手段）。國際PPP項目有不少類型是非收費設施運用政府採購服務方式。不宜簡單將此視為政府融資，雖然有政府融資的效果，但若政府付費盯住項目產出績效，PPP就有可能實現全壽命期的效果更優，但社會資本責任須包含運營服務和對最終產出。按照一般標準，該省67%的政府付費類PPP項目不合規；按照嚴格標準，89%的項目不合規。即使按照寬鬆標準，也有44%的項目不合規。上述寬鬆標準的結論與該省PPP檢查專家組的結論是一致的。
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