關鍵詞 加油站 租賃經營 租借證照 公共利益 效力性強制性規定 合同無效
裁判要旨
租賃經營加油站模式下，因石油銷售企業和社會加油站均具備相應特許經營資質，該租賃行為未違反國家特許經營、限制經營的規定，使用證照的行為不屬於相關規定禁止的出租、出借證照的行為，不會危害到社會公共安全和擾亂危險化學品的經營市場秩序，故該類租賃合同並未違反社會公共利益，也未違反法律、行政法規的強制性規定，不應以違反合同法第五十二條第四項、第五項為由被認定無效。
相關法條
1. 《中華人民共和國合同法》第五十二條第四項、第五項
2.《最高人民法院關於適用若干問題的解釋（一）》第四條、第十條
3.《最高人民法院關於適用若干問題的解釋（二）》第十四條
4.《中華人民共和國企業登記管理條例》第二十五條第三款
5.《危險化學品安全管理條例》第十三條、第九十三條第二款
6.《危險化學品經營許可證管理辦法》第二十一條
7.《成品油市場管理辦法》第三十六條第一款
當事人基本情況
上訴人（一審原告）：北京某石油分公司
被上訴人（一審被告）：北京某加油站
基本案情
2009年12月15日，北京某加油站與北京某石油分公司簽訂《加油站租賃合同》，約定由北京某石油分公司向北京某加油站租賃經營使用某路加油站，租賃期限15年，自2009年10月1日至2024年9月30日，租賃期間北京某石油分公司有權保管並使用北京某加油站的營業執照正副本、北京危險化學品經營許可證、成品油零售許可證等經營中需要的相關證照。租賃合同簽訂後，北京某加油站將約定的租賃物、營業執照等手續交付北京某石油分公司，北京某石油分公司以北京某加油站加油站名義經營。後雙方因加油站的整改問題發生爭議，北京某加油站向北京某石油分公司郵寄了解除合同通知書，並於2014年3月30日收回了加油站。收回加油站後，北京某加油站對加油站進行改造翻新，懸掛“某某石油”標識經營使用至今。北京某加油站收回加油站後，北京某石油分公司向法院起訴請求北京某加油站將加油站上的標識恢復為“某石油”並將加油站返還北京某石油分公司。後在二審訴訟中申請撤回恢復標識的訴訟請求。
一審法院認為，雙方之間租賃標的物屬於國家特許經營的範疇，法律、法規明確規定特許經營企業依法取得的企業危險化學品經營許可證不得進行出租、出借或轉讓。因此，北京某石油分公司請求北京某加油站將所持營業執照、危險化學品經營許可證等交北京某石油分公司租賃使用的主張，有悖法律、法規的規定。在北京某石油分公司不具有涉案加油站相關證照的前提下，涉案房屋及場地租賃目的無法實現，故北京某石油分公司請求繼續履行租賃合同等相關訴訟主張，缺乏事實和法律依據，法院不予支持。
審理結果
一審法院於2016年12月21日作出民事判決：駁回北京某石油分公司的訴訟請求。宣判後，北京某石油分公司不服向北京市第一中級人民法院提起上訴。北京市第一中級人民法院於2017年6月28日作出判決：一、撤銷一審法院民事判決；二、北京某加油站與北京某石油分公司於2009年12月15日簽訂的《加油站租賃合同》繼續履行；三、北京某加油站於本判決生效後十五日內將位於北京某加油站返還予北京某石油分公司使用（返還範圍包括：租賃場地佔地面積2650平方米及地上房屋、附屬設施及相關設備，北京某加油站營業執照、成品油零售經營批准證書、危險化學品經營許可證）；四、駁回北京某石油分公司其他訴訟請求。二審判決作出後，北京某加油站申請再審，北京市高級人民法院於2017年12月28日作出民事裁定書：駁回北京某加油站的再審申請。
裁判理由
法院生效裁判認為，國家對危險化學品經營、成品油經營實行許可制度，依據《最高人民法院關於適用若干問題的解釋（一）》第十條的規定，此特許經營的規定應為效力性強制性規定。本案中，北京某石油分公司、北京某加油站均已經具備經營危險化學品、成品油的資質，雙方並未違反該效力性強制性規定。相關法律、行政法規、行政規章雖然規定任何單位和個人不得出租、出借和轉讓營業執照、危險化學品經營許可證和成品油零售批准證書，但確認合同無效應以法律和行政法規為依據，且上述相關規定屬管理性強制性規定，涉案租賃合同並不能因存在上述規定而應被認定無效。加油站運營中最突出的公共利益問題是公共安全問題，相關規定要求經營加油站應具備相應資質，針對的是加油站的管理安全和設施設備安全。現在租賃雙方都具備相應資質，公共安全不會因出租受到不利影響。租賃經營加油站模式系探索形成，相關主管部門並未對該經營模式作出違法性評價，人民法院也不應在民事訴訟中作出否定性評價。故二審法院認為雙方合同合法有效，在衡量合同履行情況、違約情形之後對本案進行了改判。
裁判解析
合同效力問題是法院應主動審查的問題，本案主要難點在於涉案租賃合同的效力問題。涉案租賃合同為石油銷售企業與加油站簽訂的租賃合同，其效力問題是租賃經營加油站市場的典型問題。租賃經營加油站是石油銷售企業的經營模式之一，據瞭解，北京市目前採用這一經營模式運營的加油站有500多家，都是在加入世貿組織這一特殊歷史背景下探索形成的。因此，對本案所涉租賃合同效力問題的認定會極大地影響到這一市場的穩定性。
對此，司法實踐中主要有兩種觀點：
第一種觀點認為，成品油屬於國家限制經營、特許經營的產品，每個加油站都應辦理自己的營業執照、危險化學品經營許可證、成品油零售經營批准證書，法律、法規和一些行政規章已經明確規定不得出租、出借或轉讓上述證照，石油銷售企業租賃加油站時使用加油站的上述證照，本質上是租借證照、掛靠經營的行為，損害了社會公共利益，違反了法律、行政法規的強制性規定，合同應被認定無效。
第二種觀點認為，國家對成品油（危險化學品）經營實行許可制度，這應當屬於效力性強制性規定，但石油銷售企業租賃經營加油站模式中，石油銷售企業和加油站均已取得經營成品油所需的證照，並未違反該效力性強制性規定。石油銷售企業具備運營加油站的能力，相關主管部門又進行了審核批准，社會公共利益並不會因該租賃行為受到損害。法律、行政法規中關於不得出租、出借、轉讓相關證照的規定是管理性強制性規定，不應作為認定合同無效的依據。故合同合法有效。
法院生效裁判最終採納了第二種觀點，主要理由在於：
一、石油銷售企業租賃經營加油站並不損害社會公共利益
如果租賃經營加油站存在損害社會公共利益的情形，那麼損害應集中表現在該租賃行為會危害到社會公共安全和擾亂危險化學品的經營市場秩序。為了加強危險化學品的安全管理，保障人民群眾生命財產安全，國務院制定了《危險化學品安全管理條例》。該條例第三十三條規定國家對危險化學品經營實行許可制度。未經許可，任何單位和個人不得經營危險化學品。為加強成品油市場監督管理，維護成品油市場秩序，根據《中華人民共和國行政許可法》、《國務院對確需保留的行政審批項目設定行政許可的決定》、《成品油市場管理辦法》的規定，國家對成品油經營實行許可制度。本案中，北京某石油分公司已經取得危險化學品經營許可證、成品油批發經營批准證書，已經具備經營加油站的相關特許資質，經營加油站並不依賴於北京某加油站的相應資質。並且，石油銷售企業租賃經營加油站需取得相關主管部門的審核批准，根據法院調查，無論是主管安全生產的北京市安全生產監督管理局，還是監管成品油市場的北京市商務委員會都未將石油銷售企業租賃經營加油站的行為視為危害社會公共安全和擾亂危險化學品經營市場秩序的行為。綜上，涉案租賃合同並未損害社會公共利益，不能以損害社會公共利益為由而被認定為無效。
值得一提的是，過去，因石油石化行業長期由政府以行政手段進行管理，重批發而輕零售，兩大國有石油石化集團所屬加油站只佔全國的四分之一。按照中國加入世界貿易組織的有關承諾，2004年底、2005年初開放成品油零售市場，2006年底、2007年初開放成品油批發市場。隨著汽車逐漸進入中國百姓家庭，成品油零售節節攀升，出現“得終端者得天下”的局面。為應對入世挑戰，根據國家有關產業政策，經有關部門批准，國有石油銷售企業通過收購、參股、聯營、租賃、特許經營等方式對社會加油站進行了重組，加緊了成品油零售終端的布點。重組社會加油站對提高流通領域成品油商品質量、保證成品油供應、解決成品油市場供需矛盾、協助政府有效維護成品油市場秩序、維護國家能源安全發揮了重要作用。從這一點講，國有石油銷售企業租賃經營加油站這一經營模式是符合社會公共利益的。
京津冀協同發展是一個重大國家戰略，北京非首都功能的疏解是京津冀協同發展的關鍵環節和重中之重。當前，北京市正在大力組織開展“疏解整治促提升”專項行動，安全生產、消除隱患是專項行動的重要環節。確認租賃加油站租賃合同有效，對維護加油站租賃市場的穩定具有重大意義，使相關企業能將主要精力放在落實企業主體責任，規範企業安全管理上，從而保障租賃加油站的經營安全。
二、石油銷售企業租賃經營加油站並不違反法律、行政法規的強制性規定
根據《中華人民共和國企業登記管理條例》第二十五條第三款、《危險化學品安全管理條例》第九十三條第二款、《危險化學品經營許可證管理辦法》第二十一條、《成品油市場管理辦法》第三十六條第一款之規定，營業執照、危險化學品經營許可證、成品油零售經營批准證書均不得出租、出借或轉讓。如果想據此認定合同無效，首先要界定石油銷售企業使用加油站上述證照的行為能否視為上述規定中租借證照的行為？
二審判決後，北京市第一中級人民法院曾分別向北京市工商行政管理局、北京市安全生產監督管理局、北京市商務委員會提出司法建議，指出上述使用證照的行為容易被人理解成屬於出租、出借證照等違法行為，建議相關行政部門在職權範圍內進一步建立和完善相關配套制度，並向上級機關提出建議完善相關立法。
各相關行政部門收到司法建議書後，高度重視並進行了研究。
北京市工商行政管理局答覆稱，企業租賃經營模式總體上並不違反工商法規。採用租賃模式經營，租賃期間被租賃經營的加油站的法律地位、名稱等未發生改變，承租方與出租方的權利和義務等均由租賃合同（協議）予以明確。該模式並不違反國家現行的法律、法規及政策。工商法規中所稱的“出租、出借營業執照”是指以營業執照為標的出租、出借違法行為，即違法行為人並無相應經營資格，借用他人營業執照開展違法經營活動，借用人與營業執照的持有人為不同主體。而租賃經營企業的經營權發生變化，但企業所有權不變，原企業自身亦未消亡，對外開展經營的仍為原企業自身，並不存在承租方借用營業執照的情形。因此，基於租賃經營自身特點以及社會加油站重組的大背景，工商部門在執法實踐中未將此類經營模式定性為“出租、出借營業執照”。國有石油銷售企業租賃經營合同的標的為加油站的經營權，並非直接指向被租賃企業的相關證照。工商機關及相關許可部門所實施的行政許可指向的對象亦是企業（加油站）而非企業的投資者或經營者。因此，部分租賃經營合同錯誤地將證照使用列入合同條款，相關條款表面上與現行法律法規相悖，但實際上具體操作並不相符。
北京市安全生產監督管理局答覆稱，為進一步規範租賃加油站的安全管理，落實企業主體責任，將採取下列措施：一是會同包括工商、商務等相關部門進行研究，適時制訂發佈本市租賃加油站規範管理的指導意見；二是適時向國家安全生產監督管理總局提出建議，制定完善有關規章制度，進一步加大許可證的監督管理力度；三是加強對租賃加油站安全監管，嚴格安全許可審查和執法檢查，督促企業落實主體責任，保障租賃加油站經營安全。
北京市商務委員會答覆稱，實踐中，商務部門把企業將一座加油站的成品油零售經營證書拿到另外一座加油站使用視為出租、轉借證書行為。對於企業租賃整座加油站，因開展經營活動需要，而使用出租方相關經營手續行為，不屬於出租、轉借證書行為。目前國家商務部正在對《成品油市場管理辦法》進行修訂完善，新修訂完善的《成品油市場管理辦法》將對租賃加油站經營證書的使用與管理進行明確。
根據法院審理中的調查以及判決後各相關行政部門對司法建議的回函，各相關主管部門在實踐中均不將上述模式下使用證照的行為視為上述規定中租借證照的行為，該使用行為並不違法。
但如果從法律條文的字面意思來理解，仍不能排除石油銷售銷售企業使用證照的行為為租借加油站證照的行為。並且，租賃經營加油站合同有違反國家限制經營、特許經營規定之嫌。如果從這一層面來理解，那該行為是否符合合同法第五十二條第五項規定的情形而導致合同應被認定無效？首先，違法性並不必然導致合同無效。作為影響合同效力原因的違法，只限於違反了法律和行政法規。本案中，《危險化學品許可證管理辦法》和《成品油市場管理辦法》均為行政規章，在認定合同效力時不應考慮。其次，合同法第五十二條第（五）項的“強制性規定”，是指效力性強制性規定。識別“效力性強制性規定”，應當採取正反兩個標準。在肯定性識別上，效力性強制性規定明確規定違反將導致合同無效或者雖未明確規定合同無效，但違反該規定如使合同繼續有效將損害國家利益和社會利益。在否定性識別上，應當明確強制性規定僅關係當事人利益的，強制性規定僅是為了行政管理或紀律管理需要的，一般都不屬於效力性強制性規定。具體而言：第一，如強制性規定的立法目的是實現管理的需要而設置，並非針對行為內容本身，則可認為並不屬於效力性強制性規定。第二，從調整對象來看，一般而言，效力性強制性規定針對的都是行為內容，而管理型強制性規範很多時候單純限制的是主體的行為資格。具體在適用法律規範進行判斷時，法院應決定所涉及的法律規範是否想要使私法上的法律行為歸於無效亦或是想要使何種私法上的法律行為歸於無效。上述行政法規和規章明令禁止租借證照，是為了防止不具備相應資質的主體不正當地“獲得”資質，從而逃避了相關主管部門的審查，如此規定是便於管理的需要，本質上一種管理性強制性規定，不應作為認定合同無效的依據。
根據司法解釋規定，違反國家限制經營、特許經營的合同無效。石油銷售企業租賃經營加油站，雖關涉國家限制經營、特許經營領域，但石油銷售企業和加油站均具備相關許可資質，且石油銷售企業租賃加油站指向的是加油站的經營權，而不是加油站所擁有的資質，因此並未違反國家限制經營、特許經營的規定，不屬於合同法第五十二條第（五）項規定的情形，故不能依據該條款認定合同無效。
綜上所述，二審法院認定涉案租賃合同合法有效是正確的。
案例點評：
國有成品油銷售企業租賃社會加油站進行經營並使用其相關證照，該經營模式在北京地區大量存在，但政府主管部門對此長期沒有明確的規範性文件，訴訟中當事人往往就租賃合同是否因違反相關規章制度而無效產生爭議。本案中合議庭並未機械的套用法律法規條文，而是從肯定性識別和否定性識別兩個方面對“效力性強制性規定”進行分析，最終得出該經營模式下的租賃合同並不屬於合同法第五十二條規定情形的結論，判決結果達成了法律效果和社會效果的有機統一，弘揚了誠信的社會主義核心價值觀，有利於社會治理法治化進程，具有良好的示範效應。
裁判心得：
租賃經營加油站是石油銷售企業的經營模式之一，該模式是我國在加入世貿組織這一特殊歷史背景下探索形成的。因此，對該類租賃合同效力問題的認定會極大地影響到這一市場的穩定性。因租賃經營加油站涉及國家限制經營、特許經營的領域，且租賃經營加油站模式中承租方往往需要使用出租方的相關證照，有觀點認為該類租賃合同因違反社會公共利益和違反法律、行政法規強制性規定而被認定無效，但實踐中相關行政主管部門均不將此模式下使用證照的行為認定為租借證照的行為。在判斷一個規定是效力性強制性規定還是禁止性強制性規定時，不應拘泥於條文的字面意思，而應探求所涉及的法律規範是否想要使私法上的法律行為歸於無效亦或是想要使何種私法上的法律行為歸於無效。本案中，租賃經營加油站雖牽涉特許經營、限制經營、公共安全等事宜，但租賃雙方均具有相關特許經營資質，且實際經營前需取得相關主管部門的審核批准，故該類租賃合同不屬於法律、法規希冀無效的情形，應認定該類合同合法有效。
閱讀更多 北京一中院 的文章
