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政府承擔PPP項目最低需求風險，是否意味著政府向社會資本承諾固定回報？
近日，這個問題在PPP領域的相關專家中引起熱議。
財政部在2014年印發的《關於印發政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（以下簡稱《通知》）中，曾對此問題進行過規定。《通知》規定，“原則上，項目設計、建造、財務和運營維護等商業風險由社會資本承擔，法律、政策和最低需求等風險由政府承擔，不可抗力等風險由政府和社會資本合理共擔”。
何為PPP項目的“保底量”？北京市君合律師事務所專家袁家楠認為，“保底量”是政府作為PPP項目合同簽訂一方的約定義務，達不到要承擔違約責任，但這不是政府擔保。
多數專家均表示，在PPP項目中，不能把“保底量”等同於“固定回報”。
財政部、國家發改委雙庫專家，清華大學PPP中心首席專家王守清認為，針對上述問題，應區分情況，如果銷售渠道是政府或者國企控制的項目，政府必須擔保最低需求量；如果銷售渠道不是政府或國企控制的，如高速公路類項目，政府要麼擔保最低車流量，要麼提供壟斷性經營擔保。
上海浦東發展銀行股份有限公司PPP中心副主任鄭大衛表示，“保底量”屬於風險分配的範疇，屬於政府承擔市場風險的範疇。最低量承諾並不意味著政府要為社會資本投資本金和收益兜底，實際上在PPP項目操作過程中，社會資本出現虧損和盈利都是有可能的。“當然，在政府承諾‘保底量’情形下，設置超額收益限制或分享機制，以實現政府和社會資本的風險和收益相匹配，本身就是市場化行為。”鄭大衛說。
北京城市快軌建設管理有限公司朱玲認為，應把設置“保底量”和風險分擔機制作為PPP合同簽訂的一項必要條件。在PPP項目適用的基礎設施和公共服務領域，設備設施提供的終極責任在政府，民眾是使用者，基礎設施的使用壽命都在百年以上，不是10年—30年的PPP週期，需要保證項目的可持續性發展。
當然，也有專家表示，不應對“保底量”做具體設置，“保底量”其實是體現風險共擔原則的一種實現方式，由能夠承擔此類風險的一方來承擔比較合適。在管網等配套設施不包含在項目中的情形下，應當設置“保底量”。如果是區域性整體打包項目，不建議設置“保底量”，由社會資本根據區域發展水平確定合理的處理規模比較合適。
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