青政辦[2019]45號
各市、自治州人民政府，省政府各委、辦、廳、局：
為深入貫徹《國務院辦公廳關於全面推行行政規範性文件合法性審核機制的指導意見》（國辦發〔2018〕115號）和《青海省行政規範性文件制定和備案辦法》（省政府令第99號）精神，全面推行行政規範性文件（以下簡稱規範性文件）合法性審核機制，經省政府同意，現提出如下實施意見。
一、準確把握全面推行規範性文件合法性審核機制的重要意義和總體要求
（一）全面推行規範性文件合法性審核機制的重要意義。制定規範性文件是行政機關或者經法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織依法履行職能的重要方式。對規範性文件進行合法性審核是確保行政機關出臺的規範性文件合法有效的重要措施。全面推行規範性文件合法性審核機制，是推進依法行政、加快建設法治政府的必然要求，有利於維護法制統一和政令暢通，有利於從源頭上防止違法文件出臺，有利於促進行政機關依法全面履職和嚴格規範公正文明執法，有利於保障公民、法人和其他組織的合法權益。
（二）全面推行規範性文件合法性審核機制的總體要求。以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中全會精神，全面落實依法治國、依法執政、依法行政共同推進和法治國家、法治政府、法治社會一體建設的要求，認真執行省委省政府關於規範性文件制定、備案、審核、監督管理工作的相關規定，建立健全並全面推行程序完備、權責一致、相互銜接、運行高效的合法性審核機制，確保規範性文件合法有效。
二、突出工作重點，紮實推進規範性文件合法性審核工作取得實效
（一）明確審核主體。縣級以上人民政府及辦公機構制定的規範性文件，以及政府各部門報經本級人民政府同意制定的規範性文件，由本級人民政府審核機構負責審核；起草部門報送政府前，應當先由本部門審核機構進行審核。縣級以上人民政府各部門制發的規範性文件，由本部門審核機構負責審核。鄉鎮人民政府及街道辦事處制發的規範性文件，已明確專門審核人員的，由本單位審核人員負責審核；未明確專門審核人員的，應當報送縣級人民政府審核機構統一進行審核。
（二）確定審核範圍。嚴格按照《青海省行政規範性文件制定和備案辦法》（省政府令第99號）和《青海省人民政府辦公廳關於認定行政規範性文件的指導意見》（青政辦〔2018〕2號）有關規定，進一步做好規範性文件的認定工作，切實將具有行政性、外部性、反覆適用性、普遍約束力、強制性特徵，涉及公民、法人和其他組織權利義務的文件，全部納入合法性審核範圍，做到應審必審。行政機關內部執行的管理規範、工作制度、機構編制、會議紀要、工作方案、請示報告及表彰獎懲、人事任免等一般行政文件，不納入合法性審核範圍。
（三）規範審核程序。起草單位要及時將文件送審稿及起草說明、本單位的合法性審核意見、徵求意見及意見採納情況，以及制定文件所依據的法律、法規、規章和國家政策規定等相關材料，報送制定機關辦公機構。制定機關辦公機構要對制定文件的必要性以及報送材料的完備性、規範性進行審查，重點對起草法定程序、開展評估論證、徵求意見建議等進行形式審核。對沒有必要制發的直接退回起草單位；對報送材料不完備或者不規範的，退回起草單位或者要求在規定時間內補充材料後重新報送；對符合報送要求的，轉送審核機構進行合法性審核。制定機關辦公機構要進一步完善接收、轉送合法性審核工作流程，確保程序清晰、銜接順暢、應送必送。除為應對突發事件或者執行上級行政機關的緊急命令和決定，需要立即制定和施行的規範性文件外，合法性審核時間一般不少於5個工作日，最長不超過15個工作日。
（四）落實審核職責。審核機構要認真履行審核職責，從文件的制定主體、制定權限、制定程序及主要內容等方面進行合法性審核。重點審核制定主體是否合法；是否超越制定機關的法定職權；內容是否符合憲法、法律、法規、規章和國家政策規定；是否違法設定行政許可、行政處罰、行政強制、行政徵收、行政收費等事項；是否存在沒有法律、法規依據作出增加本單位權力或者減少本單位法定職責的情形；是否存在沒有法律、法規依據作出減損公民、法人和其他組織合法權益或者增加其義務的情形；是否違反規範性文件制定程序。起草單位要積極配合審核機構，就相關內容作出說明或者提供依據。審核機構要依法對規範性文件作出合法、不合法、應當如何修改的書面審核意見。起草單位、制定機關辦公機構應當根據合法性審核意見對規範性文件進行修改；未完全採納合法性審核意見的，應當在提請制定機關會議審議時說明理由和依據。
（五）強化審核責任。要充分發揮合法性審核機制對確保規範性文件合法有效的把關作用，不得以徵求意見、會籤、參加審議等方式代替合法性審核。未經合法性審核或者經審核不合法的文件，不得提交集體審議。審核機構未嚴格履行審核職責導致規範性文件違法，造成嚴重後果的，依紀依法追究有關責任人員的責任。未經合法性審核或者不採納合法性審核意見導致規範性文件違法，侵犯公民、法人和其他組織合法權益，造成嚴重後果的，依紀依法追究有關責任人員的責任。
三、創新審核方式，不斷提高規範性文件合法性審核工作效率
（一）積極完善審核工作方式。審核機構要探索採用多種方式進行合法性審核，不斷提高審核質量和效率。對影響面廣、情況複雜、社會關注度高的規範性文件，如審核中遇到疑難法律問題，要在書面徵求意見的基礎上，採取召開座談會、論證會等方式聽取有關意見。要建立健全專家協助審核機制，充分發揮政府法律顧問、公職律師和有關專家作用，對其協助提出的審核意見，審核機構要認真研究審核，確保審核意見合法合理。
（二）充分發揮信息平臺作用。各地要積極探索運用信息化手段推進規範性文件合法性審核機制建設，充分發揮青海省行政規範性文件監督管理系統作用，強化規範性文件合法性審核功能，做好與公文管理系統、政務信息公開平臺的有效銜接，實現電子審核一體化和各系統平臺間的互聯互通，確保規範性文件監管工作"看得見""摸得著""管得住"。各地各部門要建立健全合法性審核臺賬，對已審核的規範性文件實行動態化、精細化監督管理。要充分運用大數據技術和資源，加強對審核數據的統計分析，推動信息共享，提高審核實效。
四、強化組織保障，全面提升規範性文件合法性審核工作質量
（一）加強組織領導。各地各部門要高度重視規範性文件合法性審核工作，主要負責同志要認真履行第一責任人職責，切實加強對規範性文件合法性審核機制建設工作的領導，定期聽取合法性審核工作情況彙報。要進一步完善工作制度、明確工作責任、細化工作措施，確保合法性審核工作各項要求落到實處。
（二）注重能力建設。各地各部門要高度重視規範性文件合法性審核能力建設，設立專門審核工作機構或者明確相關機構負責合法性審核工作，配齊配強審核工作人員，確保與本單位合法性審核工作任務相適應。要加強合法性審核工作人員正規化、專業化、職業化建設，全面提升合法性審核工作人員的政治素養和業務水平。
（三）強化指導監督。各地各部門要將規範性文件合法性審核工作納入法治政府建設考評指標體系。要建立情況通報制度，對工作落實好的予以通報表揚，對工作落實不力的及時督促整改，對工作中出現問題較多造成不良後果的嚴肅問責。上級人民政府對下級人民政府、各級人民政府對所屬部門要加強指導監督，發現問題及時糾正。各級政府審核機構要建立健全統計分析、檢查指導、溝通銜接、問題通報等機制，加強共性問題研究，定期向制定機關、起草單位通報相關情況，切實提高規範性文件質量。
省司法廳負責本實施意見的組織協調、統籌推進和指導監督，及時跟蹤瞭解貫徹落實情況，總結推廣工作經驗，研究協調解決共性問題。各地各部門要及時將貫徹落實實施意見情況和工作中遇到的問題報省司法廳。
2019年4月4日
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