王朝時代，作為帝都的北京，整個城市以紫禁城為中心展開。有清一代北京沒有一個獨立的城市管理機構，而是由中央政府和地方機構共同承擔城市管理職能。
資料圖：正陽門 張風 攝
民國建立後，隨著國體和政體的變化，北京城市功能定位也發生了變化，開始服務於普通市民生活。隨著城市角色的轉換，新的城市管理體制和管理機構也開始建立起來。
京都市政公所成立
清政府本來沒有城市管理的概念，可隨著西風東漸的影響，1906年清政府設置了城市管理機構——內外城巡警總廳。北京地面上的治安、衛生、消防、徵稅、人口普查、食品安全……一股腦兒都交給了巡警總廳。
民國以後，北京人口激增、平民社會興起，警察不可能承擔所有城市管理工作。1914年6月，在內務總長朱啟鈐的大力推動下，一個專門的市政管理機構——京都市政公所成立，它與京師警察廳共同承擔北京市政管理的工作。
市政公所下轄四個部，部下又設處。各處負責的工作包括審核賬目、制訂預算、製作地圖、設計城市街道、建築道路橋樑、對外宣傳等。京都市政公所下設機構有：工巡捐局、測繪專科、京都市仁民醫院、京都市營造局、城南公園事務所、京都工商業改進會事務所等。京都市政公所不但肩負著規劃、建設、修繕北京城的責任，還負責籌措經費、發行債券、興辦慈善事業和管理醫院等許多職能。北京大學歷史地理學博士王亞男認為，京都市政公所已經是具有現代意義的政府雛形。
朱啟鈐改造古城
京都市政公所成立後，內務總長朱啟鈐兼任督辦。朱啟鈐雖然出身舊式官僚，但他早年遊歷過歐洲、日本，十分注意吸收西方現代城市管理和規劃的成功經驗。在任期間，朱啟鈐主持了好幾項大工程，使北京城市面貌和交通狀況大為改觀。
由於清末國力衰微，統治者又缺乏城市管理的理念，北京城道路狹窄，泥濘不堪，垃圾遍地，溝渠年久失修，已經毫無首善之區的水準。
面對北京城幾百年積攢下來的各種問題，進行大規模建設是不現實的，因此市政公所提出要以“整理街市”為突破口。他們要“整理”的第一個“街市”就是正陽門地區。20世紀初，隨著京漢、京奉兩條鐵路修到正陽門城根，不但出入北京內外城者要鑽正陽門門洞，全國各地坐火車到北京的旅客，也得通過門洞才能進入內城，再加上正陽門地區本就是北京商業最繁華之所，一時間這裡的交通不堪重負。為了緩解交通擁堵，京都市政公所啟動了正陽門改造工程，將正陽門甕城拆除改築馬路，在正陽門東西月牆上各開兩個門洞供行人通行。這樣一來，正陽門交通擁堵的狀況大為改觀。
為了減輕前門火車站的客流壓力，朱啟鈐又提出修建環城鐵路的想法，即在西直門、安定門、東直門、朝陽門設立車站。環城鐵路既能將京奉、京漢、京張三條鐵路連通起來，又能把城北各城門連接起來，從而改善北京市內的交通佈局。
如果說，改造前門、興建環城鐵路、平整道路、疏浚溝渠、種植行道樹等項目都是對古城的修修補補，那麼修建香廠新市區則寄託了朱啟鈐將西方現代城市規劃理念引入古都的理想。香廠新市區的規劃中，住宅、商場、飯店、醫院、娛樂設施一應俱全。為了解決資金緊張的難題，京都市政公所採用了一種全新的融資模式，即按照位置把土地作價，以相對便宜的價格租給商人。租地達一定年限後，地上建築的所有權便歸承租人所有。在籌集建設資金的同時，也完成了招商，很像現代市政建設中的BOT模式（BOT通常直譯為“建設-經營-轉讓”）。不過，這並不代表商人在所租的土地上想蓋什麼就蓋什麼。市政公所要求建築物樣式美觀，並與周邊環境協調。一旦發現“有形式上、精神上不合適的，可以勸令變通辦理，免得將來有礙觀瞻。” 1918年，香廠新市區建設完工。一年後，上海《晶報》描述：“北京香廠一帶，電燈照得如同白晝一般，車如流水馬如龍，宛然上海風景。”
“拆甕城”，化爭議
雖然市政公所主持的幾項大工程卓有成效，當時卻惹來許多非議。例如拆除正陽門甕城時，意見最大的當屬荷包巷（甕城月牆外東西為荷包巷）中的商戶。甕城一拆，荷包巷的生意也就做不成了，因此他們到處散佈拆改正陽門會破壞北京風水的謠言。許多拆遷商戶，甚至還到政府請願。為了妥善解決荷包巷的問題，市政公所承諾將前門外新建的西式百貨商店租給他們，這才平息了一場風波。
籌建環城鐵路時，工程師發現，如果讓鐵路繞開各個城門的甕城修建，不但線路加長花費過大，還涉及許多徵地拆遷問題。因此，只有洞穿甕城，並把車站設在甕城之中才是上選。權衡再三，朱啟鈐拍板：拆開甕城。為了贏得廣大市民的理解和支持，市政公所辦的刊物《市政通告》加大宣傳。一篇名為《說環城鐵路》的文章寫道：“（環城鐵路建成後）無論挨哪個城門近的，都可以就近上下車，使一般市民都可以享交通便利的幸福……將來京城裡的人，由京門支路往遊西山，出西直門遊農事試驗場，遊萬壽山，出東便門逛二閘，無一不可搭乘環城鐵路。”
經過積極應對，市政公所的工作總算有條不紊地推進著。1914年至1918年間，京都市政公所完成了開闢中央公園、改造前門、修建環城鐵路和建設香廠新市區等幾項大工程。再加上日常的道路鋪設、溝渠清理，北京城的面貌大為改觀。
一位外國遊客感慨：“10年前到過北京的人，或許對這個城市當時破敝不堪的景象仍歷歷在目。街道上佈滿了汙泥，幾乎無人嘗試過要對街道的任何方面進行改善。河流像汙水一樣散發出難聞的氣味。衛生的概念尚不為人所知……如果10年前到過北京的這個人今日重訪北京，他會感到自己到了一個完全不同的城市，他簡直無法把北京與昔日的那個老城市聯繫在一起。”
京師警察廳曾是“不管部”
清末警察制度剛剛建立時，幾乎承擔了市政府的全部職能。直到京都市政公所成立後，京師警察廳才將一部分職能轉移出去。縱觀北洋時期，北京的城市管理一直是京都市政公所和京師警察廳兩個機構共同負責的。
1913年1月，京師警察廳改組，設有總務、司法、行政、衛生四個處，1914年又增設了消防處。從這些處和下設科室的名字，就能窺見當時京師警察廳所轄範圍之廣。
京師警察廳的五個處，共下轄14個科，除了總務處負責警察廳內部的各項事宜外，其他處室負責的職能涉及到社會管理的方方面面。
行政處，第一科管理集會結社、著作出版、報刊檢查、劇場管理、娼寮檢查、有違風化物品查禁等；第二科掌管國籍戶籍、外國人事務、公共交通、車輛管理、公共路燈稽查、市政路況、社會救濟等；第三科掌管警衛派遣、工商登記、市場和商品視察、商鋪管理、貨幣管理等。
司法處，第一科管刑事案件、法醫診斷、贓物管理、傳喚證人等；第二科管搜查贓證緝捕案犯、遺失物處理、收容流浪者等；第三科管司法警察訓練和派遣、行政處罰、拘留所管理、罰金繳納等。
衛生處，第一科管道路清潔、公廁設置和修繕、溝渠管理、住戶衛生監查等；第二科主管醫療、製藥，食品製作、娼妓健康診斷、屠獸場檢查、預防防疫等等；第三科管各種生物化驗、飲食物品器具、藥品和化妝品的化驗等。
消防處所管理的範圍比較單純，即消防人員配備和滅火。
從以上所羅列的京師警察廳各科室不難看出，當時警察廳管轄範圍之廣。
警察的職權範圍不但遍佈公共事務，而且深入到市民生活。為了移風易俗、割除不文明行為，警察廳經常要在街道張貼白話佈告。比如，夏天為了減少光著脊樑在街上到處晃的“膀爺”，影響市容，警察廳張貼布告宣傳：“光著脊樑是一件不體面的事”。如遇到拒不聽規勸者，則會帶到警察廳罰辦。
北洋政府後期，許多愛好交際的時髦女郎喜歡“奇裝異服袒胸露肘”出入娛樂場所，這也成了警察管理的對象。京師警察廳發佈佈告稱：如再有奇裝異服，招搖過市者，一經察覺，即照律定從嚴懲處不貸，對於屢勸不遵者，則強制執行。
上世紀初在北京居住過一段時間的美國社會學家甘博，看到北京警察工作範圍如此之廣，辦事效率如此之高，不禁為之讚歎。他甚至稱北京是“東方各國城市中治安最佳的城市”。然而，翻開當時的報紙、文章會發現其中記載了不少民眾對警察的諷刺和抨擊。
美國人阿靈頓在遊記《古都舊景》中寫道：“馬路邊擠滿了黃包車伕、小販和看熱鬧的人，小車和駱駝擠滿了人行道，人們騎著無視警察規定的沒有車燈的自行車，冒著生命危險來回穿梭著，汽車以非常危險的速度行駛在許多人的街道上，汽車上往往沒有車燈，或只有一個車燈。黃包車、汽車、馬車擠滿了十字路口，法律的執行者們（警察）木然地站著，一點也不願意去清理交通。”
工作範圍過於龐雜，管理粗疏，再加上警務人員自身素質不高，都是民國時期警察形象不佳的原因。
新中國成立後，許多市政管理職能都從警察廳中分離出去，北京的城市管理也日益完善。
警察廳規定汽水用料
民國以後，各種舶來品在社會上流行開來，汽水也逐漸成為北京人喜愛的一種飲料。一些小販為了牟取暴利，從洋行買了糖精混入冰水內，做成汽水售賣。這種糖精有毒，飲用後影響身體健康。還有的小販將顏料摻入汽水中，專門引誘小孩子購買。以前，商家售賣的酸梅湯都是開水做的，民國後，不少商鋪開始用酸梅滷對糖，再用生涼水一沏，不少人喝了出現跑肚拉稀的情況。為此，京師警察廳頒佈了《各種汽水營業管理規則》，對汽水的原料進行了詳細規定。
不過，每到夏天銷售旺季還是有不少小販投機取巧，以次充好。據一份名為《京師警察廳外左五區分區關於魏德富販賣汙濁的泰源荷蘭汽水的詳》的檔案記載，1915年，警察廳外左五區警察發現泰源荷蘭汽水廠所制汽水“異常汙濁”，遂對汽水廠進行了處罰。因為這家汽水廠屬於再犯，警察廳對其從嚴懲罰，罰款12.5元，販賣劣質汽水的店鋪也被罰了2.5元。
經警察廳這麼一管，北京的汽水衛生狀況明顯改觀。當時京城的不少報紙評論，北京各汽水公司，“對於材料之選擇，配合之手續，廠內之清潔，認真者固多。”
作者 黃加佳
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