摘 要：從地方產業經營失敗沒有引發農民對基層政府的大面積抗議這一現象出發, 本文利用“制度—組織—行為”分析框架, 以東北特拉河鎮的大鵝產業為例, 闡釋了項目化塑造基層政府產業干預行為及其風險分擔機制的過程邏輯。與全方位干預地方產業不同, 項目化時代, 基層政府掌握產業項目的控制權, 農戶則擁有更多的產業經營自主權, 前者採用了更具收斂特徵的干預方式, 由此建立起基層政府與農戶的弱關聯性。在此基礎上形成的產業風險分擔機制, 不僅阻斷了經濟風險向政治風險轉化, 防範了農民集體抗議行為的發生, 更是將風險界定到農民一側, 使雙方風險共擔變成了農民自擔。
在“逼民致富”和“誘民致富”的故事1裡, 基層政府想方設法號召動員村民種植特產作物, 養殖家畜家禽, 以優惠價甚至免費提供幼苗和農藥, 派出專家上門指導, 簽訂保護價包銷合同。一旦遇到收成不好, 或賣不出好價錢, 村民們就找到基層政府, 要求其負責並賠償損失。基層政府在維穩壓力下, 往往支付額外的補貼, 以安撫村民們的情緒[1,2,3]。有趣的是, 事情過去不久, 當地又掀起新一輪的產業動員。
隨著項目化時代的來臨, 這一情況正在發生變化。筆者調查的特拉河鎮, 鎮政府花費三年打造大鵝產業, 藉助項目資源動員農戶養殖大鵝, 並有選擇地介入養殖過程。2009年, 大鵝遭遇市場價格急劇滑坡, 絕大多數農戶損失慘重, 有些農戶甚至血本無歸。與以往的故事不同, 農戶並沒有把矛頭對準鎮政府, 要求賠償損失, 更沒有發生“上訪”“鬧事”等激進的抗議行為, 而是自行承擔了經濟損失。在發展大鵝產業之前, 特拉河鎮是全縣遠近聞名的“上訪大鎮”, 眾多村民因土地糾紛集體上訪, 新任鎮黨委書記的首要任務就是處理好村民的上訪問題。可見, 村民們不是沒有“怨氣”和“脾氣”, 相較之下, 大鵝產業遭遇滑坡後農戶的“平靜”, 則更顯醒目。針對這一現象, “養殖戶已成為完全的市場主體”2並不能構成充分的解釋理由。2011年以後, 特拉河鎮的大鵝養殖規模一直維持在12萬隻左右, 鎮政府進一步收縮對大鵝一線養殖的介入, 轉而通過抓合作社這一生產鏈龍頭扶持產業。2017年鎮政府向縣政府申請了20萬元扶貧資金項目, 用於發展大鵝養殖和完善合作社的基礎設施, 見效後, 合作社將養殖收益的20%作為貧困戶的分紅資金, 另拿出收益的30%用於建立大鵝產業扶貧基金, 滾動式發展村莊鵝經濟, 該鎮的大鵝產業始終平穩發展。立足歷史的進程, 我們必須注意到, 項目化時代背景下一種新的產業干預方式和產業風險分擔機制正在形成。
一、問題與相關研究
農村稅費改革之後, 鄉鎮政府撤出了向農民徵糧、徵稅、徵勞力的“汲取之手”, 鄉鎮財政更多依賴上級轉移支付。一些學者指出, 鄉鎮政府將成為懸浮於鄉村社會之上的政權組織[4,5]。有些鄉鎮幹部也認為農村稅費改革之後鄉鎮政府的主要功能是做好“宣傳員”, 發揮國家指令的上傳下達作用3。但在現實中, 這種“懸浮”沒有發展為常態, 在經過短暫的“割裂”之後, 鄉鎮政府變換了一種面貌重返農村。一方面, 中央及各級政府推行“少取、多予、放活”的農村政策, 要求惠農資金、項目落到農村、落到農民手中, 鄉鎮政府是上下連接的必經通道[6,7];另一方面, 鄉鎮政府仍然擁有政績訴求, 創造政績常常離不開農村社會的參與, 如扶持地方產業、建設新農村、建設美麗鄉村等, 鄉鎮政府藉助農村力量的同時伸向農村的觸角也愈加深入[8,9]。經驗研究指出, 新一輪政府進入農村的典型方式是“帶項目下鄉”“促項目進村”, 鄉鎮政府憑項目之力與農村社會建立互動聯繫, 調動農村建設和治理格局[10,11,12]。伴隨項目規模逐漸增加, 涉及面越發廣泛, 基層對項目的依賴度越來越高, 中國廣大農村之發展已經進入項目化時代。
農村地方產業是現階段基層政府安排項目最為集中的領域之一, 以項目扶持產業在基層頗受青睞。但由於自然災害、技術應用、運營管理、市場波動等原因, 產業風險不可能完全避免, 加之農村產業根植農村地區, 經營者多為農民, 不確定性來源多, 比起一般產業更具風險性[13]。向靜林[14]區分了地方政府介入市場的兩類風險———經濟風險與政治風險, 並指出地方政府與市場主體的關聯性是影響經濟風險向政治風險轉化的結構因素, 在短期內可以由地方政府進行選擇。針對農村稅費改革後基層政府與農民的關係研究形成了不同意見, 一些研究認為項目制正在破壞原有的鄉村秩序[15], 另一些研究認為基層政府試圖脫離與農民的責任關係, 將農民推向市場[16], 還有一些研究認為稅費改革強化了基層政府對農民的庇護關係[17], 但這些研究都一致認為“政府—農民關聯性”變化鼓勵了農民集體抗議行為, 基層社會的治理風險正在增加。我們要追問的是, 基層政府如何回應風險, 採取了什麼辦法應對風險?沿著風險視角[18,19]思考, 針對風險的事前預防成本要低於事後處置成本, 一個具有風險意識的基層政府有沒有采取防範風險的措施呢?
本文要討論的問題是農村產業的風險分擔機制, 即基層政府介入後的地方產業一旦發生風險, 風險由誰承擔, 各自承擔的比重配置如何?這樣的分擔機制是如何形成的?結合經驗調查, 本文采用制度—組織—行為分析, 認為在項目廣泛介入產業的背景下, 基層政府利用項目機會, 通過收斂介入程度, 不僅動員了農戶參與產業, 而且增強了基層政府從地方產業的可退出性, 弱化了基層政府與農戶的關聯性。由此, 基層政府正在重塑地方產業的風險分擔機制, 其結果是阻斷了經濟風險向政治風險的轉變, 甚至把風險推卸給農民一方, 使雙方共擔風險變成了農民自擔。
二、案例:特拉河鎮的大鵝
特拉河鎮4位於黑龍江省S縣西南部, 全鎮4萬人口, 絕大多數為農民, 主要收入來源依靠種植和養殖。全鎮養殖大鵝有幾十年的歷史, 之前主要是農戶散養, 不成氣候, 稱不上產業, 從2005年的下半年開始, 一直不溫不火的大鵝產業得到鎮裡重視, 成為全鎮上下排在第一位要發展的產業。為動員農戶養殖大鵝, 鎮裡出臺直接包戶辦法, 從黨委書記做起, 每個幹部包扶3到5戶, 跟農戶面對面算經濟賬, 2005年黨委書記D扶持的其中一個“上訪戶”養殖大鵝300只。鎮政府為養殖大鵝的農戶提供優惠貸款和鵝雛補貼, 規定凡是從本地鵝雛孵化廠購買鵝雛的, 可以享受政府補貼, 每隻補貼0.5元, 並實行基礎價格5.3元/只, 按基礎價格出售, 如果市場價格低於5.3元/只, 按市場價格出售。鎮政府還要求村幹部帶頭, 康平村支部書記之前從來沒有養過大鵝, 在鎮政府的鼓動下, 一下子認養5000只, 這個舉動發揮了強大的示範效應, 此前村民不怎麼理會, 現在“看到書記養了, 尋思你幹部都養了, 肯定有好處”, 紛紛加入養鵝行列。各項措施多管齊下, 特拉河鎮大鵝產業迅速發展, “特別是主要領導推動, 很多事情就好辦了;領導把精力用在哪個產業, 哪個產業就發展得比較快”。2006年, 特拉河鎮的大鵝養殖規模超過26萬隻, 一躍成為全縣之首, 這年11月, 特拉河鎮黨委書記D升任S縣副縣長。
2006年筆者第一次來到特拉河鎮, 常常跟隨鎮政府幹部下到屯子、下到草甸子看大鵝長勢, 與農戶交流, 彼時正是全鎮大鵝產業發展如火如荼的時期。2006年一隻鵝雛5元錢, 長成後的大鵝回收價格每斤6元多, 一隻大鵝給農戶帶來的收益在20元錢左右。2007年鵝雛價格和往年持平, 但回收價格上漲, 農戶獲益提高, 有的農戶一隻大鵝可以掙30多元。年底, 鎮政府預判來年鵝雛價格可能會上漲, 鼓勵養殖戶預留種鵝, 自己孵化, 不過養殖戶多遵循了以往的養殖模式, 並未增加種鵝數量。2008年鵝雛價格“瘋漲”, 每隻鵝雛漲到10～12元, 但很多農戶受去年市場利好的影響, 仍然大量購入鵝雛。到了大鵝出售的時候, 價格下降到每斤不到5元, 算上鵝的成活率, 成活率稍微低一些的農戶, “本兒都保不過來”。特拉河鎮上千養殖戶受到慘痛打擊, 多數退出大鵝養殖產業, 全鎮養殖數量退回到了2005年前的規模。
2009年筆者再次來到特拉河鎮的時候, 鎮政府幹部基本上不再談論大鵝, 我問起2008年市場價格不好, 養鵝戶賠本的時候, 他們有沒有到鎮政府“鬧事”?鎮政府幹部回答得很乾脆, “沒有”, 按照政府的說法, 特拉河鎮的大鵝養殖已經走向了市場。我拿這個問題向養鵝戶求證的時候, 他們也表示沒有對政府有“過激”做法, 養鵝戶的普遍心理, “前些年養殖大鵝也賺到了錢, 賺錢的時候歸自己, 現在出了問題, 也應由自己承擔。政府如果有補貼更好, 沒有補貼也不能把政府怎麼樣”。聯繫那些基層政府為民致富的故事, 農戶在產業失敗後, 總有人到鄉鎮政府跟前, 哪怕是抱著“有棗沒棗打三竿”的心態, 也要索取一些利益, 甚至發生過沖擊打砸縣政府的極端事件5。特拉河鎮大鵝產業的“反常”故事, 略顯“平靜”的結局, 足以引發我們思考, 過去幾年, 基層政府與農村社會到底發生了什麼?
三、收斂性干預與產業風險分擔機制的形成
基層政府對地方產業的干預有程度上的深淺差異, 按照干預程度排序, 基層政府的干預會分佈在從不干預到絕對控制的連續譜上, 干預程度的選擇取決於政策環境、資源狀況、互動關係等客觀條件, 也取決於基層政府想要達到的目標。考慮到基層政府在國民經濟體系中的作用, 絕對的不干預和絕對的干預僅僅是一種“理想類型”, 事實上, 在不干預與絕對干預之間, 存在寬裕的干預空間供基層政府選擇, 基層政府幹預是可以伸縮的。一般而言, 基層政府對地方產業的干預程度, 與其和產業主體間的關聯性建構密切相關, 干預程度深, 表明基層政府與地方產業主體接觸的機會更多, 交流更深入, 形成的雙方關聯性越強;反之, 干預程度淺, 基層政府與產業主體接觸的頻率低, 陌生感強, 雙方的關聯性越弱。
(一) 基層政府對產業的收斂性干預
經驗觀察可知, 特拉河鎮政府對大鵝產業的干預是經過選擇的, 不僅體現在是否選擇干預, 還體現在選擇干預哪些環節上, 在確定介入大鵝產業之後, 鎮政府的干預做法表現出明顯的收斂性特徵:
在干預鏈條上, 選擇前端干預, 退出全鏈條干預, 特別是退出銷售環節的干預。鎮政府的主要精力放在動員農戶參與產業上, 即擴大養殖規模, 畢竟“全縣第一”的標識對政績彰顯是有非常大幫助的。除了集中防疫, 鎮政府基本不參與大鵝養殖的日常養殖過程, 而是交由農戶自行管理。特別值得一提的是, 鎮政府堅決不與養鵝戶簽訂包銷合同, 即便是答應將來幫助聯繫收購方, 也是口頭承諾。到了後期, “養鵝戶每一家手裡都有鵝販的電話, 要賣鵝的時候只需要一個電話就上門來收購”, 鎮政府十分樂見農戶直接對接市場的做法。
在干預對象上, 在全鎮範圍內選擇典型戶, 抓住典型戶帶動產業發展。鎮裡典型戶有兩類, 一類是有大鵝養殖經驗的, 在全鎮發展大鵝產業之前, 這些養鵝戶已經養殖大鵝多年, 他們往往擁有較強的生產技術和生產能力, 是大鵝產業的先行者。鎮政府的做法是在維護他們現有規模的基礎上, 動員他們擴大規模, 有一位養殖戶利用水孵法孵化大鵝, 多年養殖大鵝成活率在90%以上, 在政府動員下從原來年養殖350只擴大到2000只, 仍然保持了較高的收益率。另一類典型戶是村幹部, 上文提到的康平村支部書記就是其中的一位, 鎮政府動員他們的時候是可以提“強制”要求的, 他們不僅認領多, 更能帶動一大批村民參與到產業中來。
在干預手段上, 與農戶簽訂產業經營合同, 採取正式文件告知的方式聯絡農戶。鵝雛購買、集中防疫、技術指導、種鵝補貼等凡是有鎮政府介入的生產環節, 鎮政府都擬定文本合同, 與養鵝戶一一簽字;或頒佈文字性公告, 告知每個農戶。如《購買鵝雛合同》規定, “養殖戶在預購鵝雛時段不購者或不按照預訂的數量購雛, 不予退還預交款, 所造成的損失由養殖戶承擔”。再如《告所有農戶的一封信》中, “養殖戶要根據明年自己計劃養鵝數量, 預留足夠的種鵝, 同時根據免疫程序, 接種好小鵝瘟、禽霍亂等疫苗, 保證種蛋質量, 防止因外來種蛋帶來病毒、免疫程序不到位造成不必要的損失”。這些告知文本除了提醒農戶要做好大鵝的技術管理, 還規定了雙方的責任範圍, “政府提醒過了, 如有問題, 農戶要自行承擔”。
在干預關係上, 鎮政府最初推出大鵝產業的時候, 主要通過鄉鎮政府幹部包扶, 建立的是政府與農戶的面對面關係, 但產業發展起來以後, 鎮政府引進了綠洲鵝業, 建立了特拉河綠洲養殖合作社, 產業關聯主體變成了三方關係。合作社建立以後, 大鵝養殖過程中的幼畜供應、防病滅病、飼料供應、信息諮詢、成鵝銷售、先進技術推廣等產業服務工作, 主要由合作社承擔實施, “春耕還沒有開始, 由綠洲鵝業和畜牧獸醫中心的專業人員組成的技術服務隊伍, 就已經深入到各村開展養鵝培訓講座, 印發《大鵝飼養技術規程》, 深入農民家中進行指導, 針對大鵝孵化、育雛、育肥等關鍵環節開展培訓”。通過建立合作社, 專業的事情交給專業的人去做, 鎮政府避免了技術指導上的“瞎指揮”, 同時通過抓合作社來了解養殖戶情況, 與養殖戶的關係從原來的雙方關係轉變為三方關係, 政府回到第三方的位置上。
在“燕鄉種植洋香瓜”的案例中, 鄉政府動員全鄉所有村子種植洋香瓜, 鄉幹部捐款入股投資洋香瓜種植, 鄉政府不僅參與生產環節的技術指導, 還與種植戶簽訂包銷合同, 在種植第一年由於銷路不好, 鄉政府還按合同賠償了農戶10萬元損失。與燕鄉干預地方產業的程度相比, 特拉河鎮政府對大鵝產業的干預要收斂很多, 表現出鏈條收縮和強度減弱的特點。筆者認為這一變化正是對項目化時代來臨的回應。
(二) 基層政府與農戶的弱關聯性
基層政府在干預地方產業時有“效能與風險”兩個目標顧慮, 當介入不夠深入, 地方產業規模可能達不到效能目標;而如果介入過深, 則很可能導致農戶對政府過度依賴, 一旦發生風險, 農戶很容易將風險轉嫁給基層政府。受農村稅費改革之惠, 在介入地方產業過程中, 基層政府不再與農戶爭奪經濟所得, 基於稅費徵繳形成的零和博弈關係已經消失, 基層政府也不再願意承擔與經濟收益掛鉤的產業風險。但即便如此, 農戶如果認為基層政府作為公共利益保護者仍然具有相應責任, 當基層政府參與產業, 哪怕參與力度很小, 農戶也可能認定“政府管了, 就要一管到底”, 他們就會把產業經營中出現的問題, 特別是損失轉嫁到基層政府身上, 對基層政府過度要求, 基層政府仍擺脫不了風險責任。因此, 基層政府與農戶建立何種關聯性至關重要。
關聯性是指基層政府與農戶基於正式和非正式關係形成的、針對“收益—損失”共進退的一致性, 表明了雙方的關係緊密度。基層政府與農戶的關聯性高, 傾向形成風險共擔機制, 更有利於經濟風險向政治風險轉化, 即產業經營中發生經濟損失, 農戶更傾向對基層政府發出抗議, 要求其補償或支付損失;基層政府與農戶的關聯性低, 傾向形成風險分擔機制, 不利於風險轉化, 基層政府與農戶的風險界定清楚, 經營者各自承擔風險, 與對方無涉。關聯性是在雙方互動過程中形成的, 基層政府和農戶都有機會塑造關聯性。事實表明, 在藉由產業介入塑造關聯性的行動中, 基層政府掌握著主動權。
特拉河鎮新任黨委書記D坦承, 他的政治道路還很長, 不能因為群眾的集體抗議事件耽誤前程, 採取低風險的策略是其最合理的選擇。規避產業風險與獲取產業收益, 是基層政府幹預地方產業的雙重目標, “一方面要研究產業, 帶領群眾致富;另一方面還要避免新的矛盾發生。怎麼辦, 就是要想辦法讓老百姓嚐到甜頭”。最好的結果是不發生風險, 如果不能完全杜絕, 當風險發生時, 保證風險留在經濟領域, 避免經濟風險轉化為政治風險。基層政府採取收斂性干預做法, 恰恰可以通過降低自身的介入程度, 減小風險責任, 限制甚至阻斷經濟風險向政治風險的轉化。
表1 基層政府幹預地方產業方式比較
比較帶有收斂特徵的收斂性干預與全方位干預, 可以看到前者塑造的關聯性對風險轉化的抑制。 (1) 集中前端參與。鎮政府只做產業動員, 不介入生產管理, 更不介入銷售, 這就避開了在風險高發環節上與農戶“短兵相接”。 (2) 典型戶動員。鎮政府通過事前選擇, 減少與農戶打交道的接觸面, 同時將那些生產能力更強的農戶納入產業體系, 保證鎮政府與之建立聯繫的農戶, 其抗風險能力更強。 (3) 基於正式文本規定建立正式關係。不僅劃定風險責任[20], 更深遠的含義在於與非正式關係相比, 鎮政府與農戶建立的是短期的、局部性聯繫。 (4) 基層政府成為第三方。與“鮮活親切”的面對面關係不同, 在三方關係中鎮政府更像是一個委託人和仲裁者, 合作社成為產業風險的一道屏障。
從特拉河鎮的案例看, 收斂性干預弱化了基層政府與農戶的關聯性, 而關聯性弱化降低了基層政府承擔的風險配比。其一是拉長了鎮政府與農戶的間隔距離, 從原來的直接關係變為間接關係;其二是更改了鎮政府與農戶的關聯幅度, 全方位干預下鎮政府與所有農戶發生聯繫, 收斂性干預下鎮政府只與參與產業經營的農戶發生聯繫;其三是改變了鎮政府與農戶的關聯性質, 從非正式關聯轉變為正式關聯, 鎮政府與農戶變得更加“生分”;其四是弱化了關聯強度, 鎮政府與農戶在一起談論主要圍繞產業展開, 很少涉及其他話題;其五是提升了雙方在關聯結構中的行動自由度, 鎮政府和農戶都更容易從產業關聯中退出。
2006年特拉河鎮大鵝產業繁榮的時候, 鎮政府幹部幾乎天天往屯子裡跑, 觀察大鵝的長勢;與此相應的是, 政府幹部下鄉時與養殖戶談論的內容基本上全是大鵝, 而不涉及其他;給養殖戶提建議的時候, 也是希望他到另一家去看看, 而不是直接給出技術建議。看上去, 鎮政府與農戶形成的是一種“共事”關係[21], 而不是合作共同體, 前者表現出弱關聯性。2009年以後, 特拉河鎮政府從大鵝產業干預中逐漸退出, 全鎮的大鵝養殖進入農民自主經營狀態, 農戶在大鵝養殖過程中遇到資金困難可以申請小額信貸, 遇到技術和管理問題可以求助綠洲合作社, 鎮政府成為不折不扣的治理第三方, 與農民之間的關聯更加薄弱。由是, 當養鵝戶遭遇風險事故和利益損失時, 他們不會過多談論鎮政府應該擔多少責任, 而是更多專注於如何挽回損失。
(三) 產業風險分擔機制的形成
在特拉河鎮大鵝產業的發展過程中, 鎮政府實行集中免疫制度, 研判市場走向, 農戶妥善管理, 都具有規避風險或降低風險的功能, 但產業風險總是存在, 當風險發生時, 存在三種風險分擔類型:由農戶承擔所有風險;由鎮政府承擔所有風險;由鎮政府和農戶共同承擔風險。其中, 在第三種風險分擔上, 雙方又會存在風險比重的劃分, 在風險總量固定的情況下, 一方增加的風險承擔量即為另一方減少的風險承擔量。在面臨風險或風險事故發生的時候, 雙方都有將風險推卸給對方的動機, 農戶想要鎮政府更多承擔, 因此有動力將經濟風險轉化為政治風險, 而鎮政府則有防範經濟風險向政治風險轉化的動力。此時, 談判地位更高的參與主體更有能力將風險推卸給對方。
圖1 政府與農戶共同參與的產業風險分擔
如圖1所示, 鎮政府與農戶共同參與某項產業, 方便起見, 圖中用正方形表示產業的收益與風險總和, 並對產業收益與產業風險做了等分, 把產業收益與產業風險的平均分配作為基準線, 即圖中OA線, 依據此分配比例, 鎮政府和農戶都將分別佔有一半的產業收益, 同時承擔一半的產業風險。在雙方參與產業過程中, 分配線是可以移動的, 鎮政府與農戶的收益與風險呈現動態分佈。圖中標示出的隨著分配線圍繞O點向左下方移動, 鎮政府的產業收益和產業風險都在減少, 但產業風險的減少值要小於產業收益的減少值, 也就是說鎮政府以較少的風險承擔獲取了較多的產業收益。圖中陰影面積即三角形ABC的面積是鎮政府推卸給外部的產業風險, 此時農戶的收益雖然有所上升, 但承擔的產業風險以更大的比率增加, 農戶承擔了鎮政府推卸出來的風險。事實上, 如果農戶的談判地位足夠高, 分配線也可以向右上方移動, 即農戶佔有更大的產業收益, 承擔較少的風險, 通過“抗議”“上訪”“申訴”等方式, 向鎮政府索取補償, 可以視作分配線向右上方的偏移。
從風險規避的角度看, 特拉河鎮政府的收斂性干預對關聯性結構的塑造, 繼而對風險轉化的阻斷是成功的。我們不禁要問, 如果收斂性干預有效, 為什麼在“為民致富”的故事裡, 基層政府沒有采用?是他們沒有預見到產業風險, 還是預見到了卻只能眼睜睜看著風險發生?我們嘗試從項目運作機制的角度提出一個解釋, 從對基層政府行為的基本假定出發, 我們認為在追求風險規避和預見風險能力上, 已有故事裡的基層政府與本文中的基層政府並無差異, 不同的是, 隨著農村稅費改革落定, 兩者所處的制度結構發生了變化。項目化時代來臨, 新的制度結構不僅沒有制約基層政府採取收斂性干預做法, 還為這種做法提供了激勵和便利。
四、一個解釋:項目化時代的政府產業行為
已有研究指出, 項目制已成為一種新型的治理模式, 誘發了各層次上相對應的政府行為, 成為認識國家治理運作過程和政府行為的新維度[11], 項目對特拉河鎮產業發展的影響也是不言而喻的。2003年, 特拉河鎮政府申請實施了鵝雛孵化項目、大鵝養殖產業化建設項目;2005年申請實施了大鵝育種基地建設項目;2006年接連申請實施大鵝深加工項目、大鵝養殖加工專業合作社項目、扶貧鵝入戶項目, 共獲項目資金535萬元。在項目支持下, 鎮政府圍繞大鵝產業做足文章, 幾乎把每個生產環節都申報為項目, 爭取上級項目經費反哺大鵝產業6。
(一) 地方產業項目的運作機制
在後農業稅費時代, 無論是基層政府的整體運作, 還是某一項具體公共物品的提供, 對一個以農業收入為主的鄉鎮來說, 項目都發揮了極其重要的作用。面對擁有項目審批權的上級政府, 基層政府的合理做法是按照項目要求完成各項指標, 這裡的項目要求通常是指將資金花在申報的項目上。上級對項目的驗收主要是看資金投放情況, 而不太重視具體項目的實施效果, 基層政府只需把項目做起來, 就完成了項目審批方的要求, 並不強求把項目做好或者做成功。以特拉河鎮為例, 上級政府很少有針對大鵝產業項目的檢查, 主要是通過基層上報的項目材料予以檢查驗收, 一些上級政府部門到村屯檢查, 也主要看是否有成群的大鵝。因此, 從完成項目的角度, 基層政府不存在太大困難, 更為關鍵的是, 基層政府要利用項目打造亮點產業, 獲得政績。在這點上, 上級的項目要求和基層政府政績訴求是一致的, 基層政府也十分樂意做這種一箭雙鵰的事情。在特拉河鎮的政績評定中, 針對大鵝產業, 上級政府看的也主要是產業規模, 只要養殖數量領先, 政績評定就能夠獲得好名次, 因此, 鎮政府缺乏產業深度干預的動力, 而是將精力和資源用在動員農戶參與上面。
在項目運作過程中, 由於產業扶持或產業介入中的項目運作要求項目進村、項目入戶, 從項目資源的流動和傳遞看, 作為結構支撐面的行政體制和村莊社會是無縫連接在一起的。在這個上下連接的通道中, 基層政府處在樞紐位置, 起著溝通信息、傳遞資源的作用, 作為一個有獨立利益訴求的行動者, 佔有極大的行動空間和行動優勢。在拿到項目資金以後, 面對農戶, 基層政府就成了項目的絕對控制者。如果所有農戶都不參與項目支持的產業, 那麼農戶對項目實施的影響力是絕對佔優的。但受項目補貼吸引, 農戶參與項目產業的積極性是很高的。以特拉河鎮為例, 在鎮裡將大鵝產業作為主導產業後, 養殖戶增加了1000多戶, 其中大部分是看到養鵝補貼後加入進來的。一旦農戶選擇參與進來, 基本上失去了對項目的控制權, 全憑基層政府安排, 基層政府就成為項目資源的控制者。基層政府憑藉其寬裕的彈性空間可以選擇深度干預, 亦可以選擇弱干預, 或者在某些方面強幹預, 在另外一些方面弱干預。另一方面, 直觀地看, 基層政府是項目資金的申請方, 農民是項目的受惠者, 基層政府成了農戶的施惠者, 與農村稅費改革前相比, 農戶對基層政府的約束力度變得十分薄弱, 農民對基層政府的要求不能說沒有, 但最起碼沒有像之前那樣理所應當地“強硬”。
對項目制運作分析可知, 作為結構意義上的項目, 要求基層政府按照依靠項目、向上負責、遵從事本主義等路徑行事, 從而削弱甚至杜絕了基層政府全方位介入某項產業、全身心構建與農戶關係的可能性路徑。而作為工具意義上的項目, 基層政府利用項目優勢, 既引導農戶參與產業經營, 同時又控制與農戶的接觸, 保持與農戶的距離。“長袖善舞”的基層政府實施項目, 恰好落在了可以創造政績同時又不至於觸發政治風險的均衡點上。
(二) 項目化時代的關聯性構建
稅費改革之前, 農民繳納農業稅費是雙方建立關係的基本前提, 基層政府指使農戶所做的任何經營活動都在此前提之下, 因此雙方關係是基礎, 各種合作行動是附著於雙方關係之下的衍生品。農民發生任何損失, 都有天然的理由找基層政府, 因為繳納了稅費, 基層政府有義務為農民 (納稅者) 謀取福利。但在稅費改革後, 農民不再繳稅, 與之相應的基層政府盡責關係變得十分薄弱, 作為前提的基本關係不存在, 雙方有合作行動時, “利益—損失”關係成為直接關係和基本關係, 基層政府與農戶的關聯性成為合作行動的衍生品。
農村稅費時代, 基層政府幹預地方產業, 有一個主要目的是通過徵收特產稅等方式增加鄉鎮財政收入, 財政收入增加得益於產業經營化收入提升, 即產業獲得市場效益, 基層政府的收益與產業經營的好壞有必然的聯繫, 產業經營市場表現不好, 基層政府就沒辦法徵稅進而增加財政稅收。因此在稅費時代, 政府幹部積極賣力地參與產業各個環節, 甚至不惜通過捐款、帶頭種植的方式介入產業, 是可以理解的, 因為鄉鎮財稅與產業經營質量相關, 而產業經營質量與鄉鎮政府的投入規模和干預程度有關。但是在項目化時代, 基層政府的收益目標特別是財政收益目標與產業脫鉤, 而與項目收益密切相關, 鄉鎮政府只需要將產業項目在地方上樹立起來, 至少可以獲得大部分政績。因此, 基層政府更關心產業規模和農民參與度這樣的項目目標, 而非產業效益目標, 產業經營狀況沒辦法構成對財政收入或其他政績效應的制約, 對短期收益的追求鼓勵鄉鎮政府將投入主要用於項目落地環節, 而不是產業實施環節上。項目化時代, 基層政府已經嘗試收回全面干預之手, 減少投入, 放鬆干預, 從而也降低了政府承擔的風險。
從農戶角度看, 在“逼民致富”的產業項目實施中, 農戶參與到產業經營中帶有較強的“強制”特徵, 鄉鎮政府留給農民選擇進入和退出的權力非常小, 農戶在經營過程中的行為也依靠政府全方位引導和干預, 基本處在“鎖住”和“套牢”狀態, 經營自主性很低。但在普遍項目化階段, 農戶是否參與產業項目、以何種形式參與產業項目是獨立選擇的, 在經營過程中, 農戶也擁有進入和退出的權利, 隨時可以根據項目經營狀況調整自身的產業行為。加之基層政府在產業項目實地經營中的干預呈現收斂特徵, 產業經營的收益和風險會更清晰地界定給農戶。因此, 是否擁有產業經營的“退出權”決定了產業風險的界定歸屬, 農民更方便“解套”反倒降低了政府承擔產業風險的責任。
由於雙方的合作行動多基於項目, 因此項目在影響雙方行為的同時也在塑造二者間的新關聯, 基層政府恰恰控制著項目, 進而掌握了塑造新關聯的主動權。必須指出, 項目化時代基層政府與農戶的關係並不必然是惡化的, 也不必然是弱化的, 可以看到, 在新機會面前, 有的地方走向了基層政府與農民的疏離, 鄉鎮成為“懸浮型政權”;有的地方政府對農戶提供了更多的庇護, 支持和反哺農村發展;有的地方則如本文所示, 基層政府在動員農戶打造地方產業的同時, 把經濟風險留給了農戶, 使農民成為脫離政府庇護的市場主體。有一點可以肯定, 當基層政府與農戶因項目發生利益衝突展開談判時, 當下的關聯結構對基層政府的約束力變得比以前脆弱, 或者這種關聯結構更多由基層政府支配, 而不是農民, 因此基層政府主導了關聯結構, 進而主導了風險分擔, 弱化了的關聯結構實際上成為經濟風險轉化為政治風險的阻斷機制。
(三) 項目塑造的產業風險分擔機制
我們用一幅簡圖說明項目視角下風險分擔機制的形成。如圖2所示, 基層政府與農戶是風險分擔的兩個主體, 縱向分佈的內容是風險分擔的4個變量, 箭頭表示作用方向, 連接線的虛實表示作用強度, 實線表示作用強度大, 虛線表示作用強度小。基層政府與農戶基於產業項目建立聯繫, 項目作為結構力量, 既約束基層政府, 要求其必須按照項目要求執行, 也約束農戶, 吸引農戶到產業項目中來。但項目實施後, 基層政府對項目有著絕對控制權, 農戶對項目的控制較為薄弱。基層政府更可以憑藉項目優勢, 採取更符合自身意志的行動, 進而建立與農戶的關聯結構, 在本文案例中, 特拉河鎮政府在產業介入中實施收斂性干預, 構建起來的關聯結構是弱化的, 相應的, 建立起來的風險分擔機制, 是由農戶承擔了絕大部分的風險。這種在產業經營中更偏重農戶風險自擔的機制, 大幅降低了產業經濟風險向政治風險的轉化。
圖2 基於項目形成的“基層政府—農民”風險分擔機制
需要指出的是, 基層政府的作為並不必然杜絕風險發生, 也不會絕對阻斷經濟風險向政治風險的轉化, 在項目化時代農戶仍然有抵抗政府的行為發生, 甚至演化出“把事兒鬧大”的邏輯。但弱化的關聯結構確實能夠大幅度降低風險轉化的概率, 加之當前農村社會的秩序轉型, 村民聚集起集體抗爭力量維護產業利益越來越困難了。
五、結論與討論
農村稅費改革以後, 基層政府在介入地方產業時更加依賴項目, 為完成項目目標並藉助項目資源達到政績目標, 基層政府要介入產業, 動員農戶參與產業經營;同時還要防範農戶將產業風險轉化為政治風險。在項目的約束和支持下, 基層政府採取收斂性干預, 並藉此重新塑造了基層政府與農戶的關聯性, 降低了雙方的親密程度, 當風險發生時農戶自行承擔風險, 由此重構了地方產業的風險分擔機制, 阻斷了經濟風險向政治風險的轉變。
本文經驗分析使用的是東北某農業鎮大鵝養殖的案例, 回到案例考察風險分擔機制的形成, 可以發現特拉河鎮的農業產業較多倚重項目財政投入, 使得農民對基層政府的依賴以及基層政府對農民的控制成為可能, 項目邏輯能夠發揮作用。在產業特點上, 大鵝養殖以年度為一個完整生產週期, 前期投入不大, 加之鎮上的大鵝養殖以家庭為生產單位, 養殖規模受上限約束, 即便造成風險, 損失相對不大;另外農戶們多數是兼業經營, 在養殖大鵝上發生損失, 可以從其他產業中得到補充, 不至於失去生活保障, 這些特定因素都削弱了經濟風險向政治風險轉化, 使本文案例帶有地方性特徵。不過, 本文提供案例蘊含的邏輯仍具有較強解釋力, 即基層政府通過建構與農戶的弱關聯性, 大幅降低了產業風險向本方轉移的可能。展望項目化時代, 當基層政府握有項目控制權, 在產業介入時會更多采取收斂性干預策略, 由此一種新型的“基層政府—農民”產業關係正在形成。
作者簡介： 馮猛, 男, 上海師範大學社會學系副教授, 博士, 碩士生導師。;
基金： 國家社會科學基金青年項目“城郊農村集體資產產權界定中的身份競爭及其對策研究” (17CSH069);
來源：南京農業大學學報(社會科學版)2019年02期
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