2018年12月17日，美國國防部副部長艾倫·勞德闡述了2019年國防部採辦改革的六大重要事項，其中之一是重新編寫國防部指示文件5000.02。2018年12月27日，美軍防務新聞網也對此事進行了報道。作為規範國防採辦程序的法規性文件，國防部指示5000.02文件《國防採辦系統的運行》對美軍實施裝備全壽命採辦管理起到重要的指導作用。美軍歷史上涉及裝備採辦的重大改革，都是通過修訂該文件得以固化下來。同樣，今年重新編寫5000.02文件，必將引領美軍裝備採辦改革的方向。
一、美國國防部5000.02文件的地位與作用
美國裝備採辦的法規體系可分為三個層次：第一層為國會通過的有關法律，如《武裝部隊採購法》、《年度國防授權法》等，是採辦的主要法律依據和基本指導方針。第二層是聯邦政府頒佈的有關條例，如《聯邦採辦條例》等，是對國會法律的補充和細化，是採辦工作的行動指南。第三層是政府各部、局以及三軍總部制定的規章制度，包括國防部制定的部門條例、指令/指示，是採辦工作人員的指導文件。
在國防部的指令和指示中，對裝備採辦最為重要的是5000系列採辦文件，是美國國防部指導和規範採辦行為的綱領性法規文件，主要由國防部5000.01指令和國防部5000.02指示組成。其中，5000.01指令標題為《國防採辦系統》，主要規範國防採辦政策，規定國防採辦計劃必須遵循的大政方針和管理原則，是美軍國防採辦管理的頂層指導文件。5000.02指示標題為《國防採辦系統的運行》，主要規範國防採辦程序和採辦運行過程，是美軍實施裝備全壽命採辦管理的基本依據。
二、美國國防部5000.02文件的歷史演變
美國國防部自1971年發佈第一個採辦文件——國防部指令DODD5000.1“重大防務系統的採辦”至今已有40多年。美國國防部先後多次進行重大修訂，即頒發新的5000系列武器裝備採辦文件，進行採辦改革（表1）。
表1 美國5000系列武器裝備採辦文件
1971年7月，美國國防部頒佈了第一個指令《重大防務系統的採辦》DoDD5000.1，該文件把防務採辦階段劃分為3個階段，即項目啟動、全面研製、生產與部署，並設置階段審查點。1977年，為加強採辦項目前期研究與管理，國防部增加5000.2指示，將項目啟動階段拆分成方案探索、驗證與確認2個階段，把國防採辦程序劃分為方案探索、驗證與確認、全面研製、生產與部署等4個階段，突出了驗證與確認在採辦過程中的作用。
隨著裝備的發展，美軍裝備交付部隊後的使用保障問題日益突出，而此前美軍的採辦程序沒有規範交付部隊後的使用保障問題。1987年，為加強使用和保障工作，國防部修訂5000.2指示，把國防採辦程序改為方案探索與定義、方案驗證與確認、全面研製、生產與部署、使用與保障5個階段，設里程碑決策點0、I 、II 、Ⅲ、IV等5個里程碑。
冷戰結束後，國家安全環境發生巨大變化，美國相應調整了軍事戰略。為適應形勢變化，加強採辦管理。1991年，美國國防部在修訂的5000.2指令中，將重大武器裝備採辦項目（包括重大自動化信息系統）劃分為方案探索與定義、方案驗證與確認、工程與製造研製、生產部署、使用與保障5個階段，設里程碑決策點0、I、II、Ⅲ、IV等5個里程碑，其中里程碑決策點IV是在必要時進行重大改進的決策。1996年為減少程序，提高工作效率，縮短研製週期，美軍把5個階段合併為4個階段，即方案探索、項目定義與風險降低、工程與製造研製、生產服役/部署和使用保障4個階段，體現在工程實踐中完成批量生產的產品在進入服役（部署）和使用時立即需要進行保障。
2001年1月，美國布什政府上臺後的第二年，美國國防部頒佈新的武器裝備採辦指令，廢止1996年版的採辦程序，將採辦過程分為方案與技術開發、系統研製與驗證、生產與部署、使用與保障4個階段，把技術開發與系統研製分開，更加強調成熟技術。里程碑決策點進一步減為里程碑A、B、C等三個，全過程用系統採辦前期、系統採辦、持續保障3種活動表述。
2003年為適應反恐應急作戰需要，以“放權”和增強採辦靈活性為主線，把國防採辦程序改為方案改進、技術開發、系統開發與驗證、生產與部署、使用與保障五個階段。2008年，在採辦階段的劃分上，將採辦過程劃分為5個階段，即裝備方案分析、技術開發、工程與製造研製、生產和部署、使用和保障，希望能解決愈加嚴重的國防採辦項目“拖進度、降指標、漲費用”的問題。
2015年1月7日，美國國防部發布新版5000.02國防部指示文件，對國防採辦政策進行了全面調整。新版採辦文件突破了原有流程框架，創立了多種採辦模式，調整決策點，突出快速採辦，是國防採辦系統運行以來的一次重大改革。其核心內容是：由原來基於硬件制定的單一採辦模式，增至四種基本採辦模式，並提供二種典型混合採辦模式，以提高採辦工作的針對性。
2017年，美軍在總結評估2015年版採辦程序運行情況的基礎上，對該程序分別於1月26日、2月2日以及8月10日三次進行了進一步的修訂，將網絡安全作為美軍採辦管理的一項重點工作來抓，體現了美軍採辦管理的最新特點與趨勢。
三、美國國防部5000.02文件的未來走向分析
2019年，美國國防部將對該文件進行怎樣的修訂？目前從媒體的直接報道中並未透露太多信息。但通過分析其採辦改革背景以及最近美國防部採辦改革採取的一些具體舉措，可以預測會體現以下改革方向和原則。
1. 在國防採辦中賦予軍種更大職權
美軍採辦管理在許多情況下，軍種獨立和聯合作戰之間的平衡在不斷調整。比如目前在採辦決策和責任中，軍種主管作用不大。讓軍種部長更多地介入到採辦決策和預算中，這與國會通過的法案保持一致。針對轉向工程研發階段開始的里程碑B節點審查評估，將賦予軍種部長更大的職權。美國防部認為，軍種部長賦予更大的職權意味著更重的責任以及更強的能力，軍種需要錘鍊在國防採辦方面的本領，而這方面的本領在過去很多年內基本都已經萎縮。
2. 配合改革採辦系統官僚機構
國防部將會減少國防採辦委員會的人員數量。目前委員會共有35名成員及顧問。通過減少委員會的人員數量，“久議不決”的官僚現象期望得到改觀，委員會能夠將更多的精力投入到採辦中真正需要解決的問題上。
3. 減少採辦中繁重的文本文件負擔
在國防採辦里程碑節點決策審查時，目前採辦程序需要14份獨立的文件遞交國防部審查。國防部將在科學合理的前提下，減少這些文字工作。對於進展順利的項目，將審查權限下放，減少不同層級的重複審查以及縮短審查週期，將新式武器裝備迅速送到官兵手中，提升新的作戰能力。
4. 體現快速採辦流程
實際上，美國各軍種已經將快速採辦付諸實踐，而不受傳統的採辦程序約束。美國海軍正在採取各種措施加快採辦速度。比如軍種推動將更多決策權下放到項目執行人員和項目經理級別，以簡化採辦過程。美國空軍也在利用國會賦權的靈活性優勢加速採辦流程。比如，空軍認為，現有采辦流程“對數字世界而言，太僵化、太複雜、太官僚主義、太苛刻規制、太規避風險、太同質堆砌、太緩慢”，新的美空軍領導正採取必要的步驟，把重大采辦項目的時間週期進行壓縮。這次文件修訂，會考慮到快速採辦流程的推廣和規範。
5. 鼓勵新技術的及時應用
近年來，新技術快速發展，原採辦流程滿足不了對其採辦要求。美國國防部已經宣佈“中間層級能力”採辦指導意見。該採辦方法在2016財年國防授權法案中獲得授權，旨在5年內將“中間層級”能力盡快投入到部署領域，而大型採辦項目的研究和樣機研製有時需要超過10年的時間。中間層級能力是通過簡化樣機的測試和部署，或者通過已經驗證的技術升級現有系統來實現。在新的採辦授權下，採用此方法的項目不受傳統的聯合能力集成與開發系統制約，也不受國防部指令5000.01文件約束。各軍種已經開始落實。
本文的第一作者於曉偉先生已為《空天防務觀察》提供9篇專欄文章，如下表所示：
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（中國航空工業發展研究中心 於曉偉，蔡天恆）
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本篇供稿：系統工程研究所 運 營：李沅栩
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