邱學強：恢復重建以來檢察機關內設機構改革的歷史經驗與啟示

今年是改革開放40週年，也是檢察機關恢復重建40週年。為回顧改革開放40年光輝歷程，激勵檢察人員在新的歷史起點上奮發有為，持續推動新時代各項檢察工作，本報組織刊發“慶祝改革開放40週年暨檢察機關恢復重建40週年”系列特稿文章，敬請關注。

慶祝改革開放40週年

暨檢察機關恢復重建40週年·特稿之一

恢復重建以來檢察機關

內設機構改革的歷史經驗與啟示

最高人民檢察院黨組副書記、副檢察長

邱學強

今年是改革開放40週年，也是檢察機關恢復重建40週年。40年來，在黨中央正確領導下，伴隨著黨和國家事業蓬勃發展，人民檢察事業波瀾壯闊也生機勃勃，取得了歷史性進步，為維護國家法制統一、尊嚴和權威，保障中國特色社會主義事業順利推進作出了重要貢獻。檢察機關內設機構作為檢察權運行的組織載體，也是檢察權內部配置和管理的表現形式，其設置、運行、相互關係等，對檢察權運行和檢察職能履行發揮著十分重要的作用。回望40年來路，檢察機關內設機構（本文僅指內設業務機構）在全面依法治國曆史進程中，因應形勢任務發展變化、法律規定和檢察職能調整而不斷變遷，成為人民檢察事業和中國特色社會主義檢察制度發展歷程的一個“縮影”。

一、檢察機關內設機構的發展演變

我國檢察機關內設機構的設置是伴隨著檢察制度建設的進程逐步發展的。建國初期，根據1949年《中央人民政府最高人民檢察署試行組織條例》規定，我國檢察機關內設機構分為3類，即領導機構、業務機構和綜合管理機構。同時，也形成了依據檢察職能劃分內設業務機構的設置標準，這一標準沿用至今。1954年9月，第一部人民檢察院組織法頒行。1955年，最高人民檢察院設一般監督廳、偵查廳、偵查監督廳、審判監督廳、勞改監督廳。這個時期，除行使偵查權的內設機構，其他各內設機構都以“監督”命名。1978年檢察機關恢復重建後，檢察機關內設機構進一步發展，大致經歷了三個階段。

第一階段：20世紀80年代，以“檢察”命名的內設機構設置模式。

1978年3月，五屆全國人大一次會議通過的憲法規定重新設置人民檢察院。1979年7月，五屆全國人大二次會議通過人民檢察院組織法。該法第20條規定：“最高人民檢察院設置刑事、法紀、監所、經濟等檢察廳，並且可以按照需要，設立其他業務機構。地方各級人民檢察院和專門人民檢察院可以設置相應的業務機構。”據此，最高人民檢察院設刑事檢察廳、法紀檢察廳、監所檢察廳、經濟檢察廳、信訪廳。1982年6月，按照精簡機構的要求，高檢院法紀檢察廳與經濟檢察廳合併，設置法紀經濟檢察廳。

1983年9月，人民檢察院組織法第20條修改為“最高人民檢察院根據需要，設立若干檢察廳和其他業務機構。地方各級人民檢察院可以分別設立相應的檢察處、科和其他業務機構”。修改後的條文不再列舉檢察廳（處、科）的具體名稱，一方面是鑑於此前法紀檢察部門和經濟檢察部門合併的事實，另一方面也為內設業務機構設置預留了空間。從1985年開始，為適應改革開放條件下查處涉稅犯罪案件的需要，各級人民檢察院相繼建立了內設稅務檢察機構，並在稅務部門派駐了一批稅務檢察室。1987年4月，高檢院信訪廳改為控告申訴檢察廳，主要受理公民向檢察機關提出的有關刑事案件方面的控告和申訴。同年5月，全國鐵路運輸檢察院撤銷，高檢院設鐵路運輸檢察廳。1988年，高檢院法紀經濟檢察廳重新分設為經濟檢察廳和法紀檢察廳。同年9月，高檢院設立民事行政檢察廳。一些地方檢察院成立了民事行政檢察機構。1989年，高檢院經濟檢察廳更名為貪汙賄賂檢察廳。

至此，最高人民檢察院設刑事檢察廳、貪汙賄賂檢察廳、法紀檢察廳、監所檢察廳、民事行政檢察廳、控告申訴檢察廳、鐵路運輸檢察廳。地方各級人民檢察院設置相應的檢察處、檢察科。此時內設機構實現了名稱上的完全統一，全部以“檢察”命名，上下對口、整齊劃一。

第二階段：20世紀90年代至2012年，以“多元化”命名的內設機構設置模式。

1995年11月，高檢院設反貪汙賄賂總局。1999年，高檢院刑事檢察廳分設為審查批捕廳和審查起訴廳，開啟了檢察機關的捕訴分離。2000年，高檢院設職務犯罪預防廳，將控告申訴檢察廳分設為控告檢察廳和刑事申訴檢察廳，審查批捕廳和審查起訴廳分別更名為偵查監督廳和公訴廳，法紀檢察廳更名為瀆職侵權檢察廳。2005年6月，高檢院發出通知，地方各級人民檢察院瀆職侵權檢察機構統一更名為反瀆職侵權局。2012年9月，為適應死刑複核收歸最高人民法院後法律監督工作的需要，高檢院設立死刑複核檢察廳。

至此，最高人民檢察院設偵查監督廳、公訴廳、反貪汙賄賂總局、瀆職侵權檢察廳、監所檢察廳、民事行政檢察廳、控告檢察廳、刑事申訴檢察廳、鐵路運輸檢察廳、職務犯罪預防廳、死刑複核檢察廳。內設機構設置呈現出“檢察”“監督”以及其他名稱並行的“多元化”模式。

第三階段：2013年以來，以扁平化、“大部制”為主要特點的檢察機關內設機構改革不斷推進。

黨的十八大以來，在以習近平同志為核心的黨中央堅強領導下，政法戰線堅持正確改革方向，敢於啃硬骨頭、涉險灘、闖難關，做成了想了很多年、講了很多年但沒有做成的改革。為適應全面落實司法責任制要求和配合國家監察體制改革，檢察機關的內設機構改革不斷推進，取得重要進展。

2014年11月，高檢院調整職務犯罪偵查預防機構，將原反貪汙賄賂總局、瀆職侵權檢察廳、職務犯罪預防廳整合，組建新的“反貪汙賄賂總局”，強化直接偵查、指揮協調、業務指導等工作，加強一線辦案力量。2015年1月，高檢院監所檢察廳更名為刑事執行檢察廳。同年12月，設立未成年人檢察工作辦公室（臨時廳級機構）。2018年2月，高檢院反貪汙賄賂總局完成轉隸。

在司法責任制改革過程中，不少地方檢察機關根據中央精神，針對內設機構過多的問題，堅持扁平化管理與專業化建設相結合，探索進行“大部制”改革，精簡內設機構，突出檢察官辦案主體地位。2016年8月，高檢院在總結各地內設機構改革有益經驗的基礎上，印發《省以下人民檢察院內設機構改革試點方案》，對內設機構設置給予規範和指導。至2017年底，全國共有1854個檢察院開展內設機構改革，內設機構大幅精簡，基層檢察院85%以上的人力資源配置到辦案一線，辦案力量增加20%以上。

二、檢察機關內設機構改革的經驗啟示

檢察機關內設機構與檢察制度和檢察事業密切相關。40年來，在服務國家政治經濟社會發展大局中，檢察機關內設機構不斷改革發展。雖然每次內設機構改革的具體內容、具體要求、具體任務不盡相同，但根本目標和內在規律是一致的，積累了彌足珍貴的經驗。

（一）始終圍繞黨和人民的事業需要推進內設機構改革。檢察工作是黨和國家工作大局的重要組成部分，服從服務大局是檢察機關的政治責任。內設機構承擔著特定的檢察職權，是檢察工作的重要組織保障，當然也要順應黨和人民事業發展的需要。回顧40年來的歷程，在各個歷史時期，黨和人民對檢察工作的新要求，就是檢察工作新的著力點，相應的，該領域的檢察機關內設機構就會創設、加強或取消。

以反貪偵查機構的設置為例。改革開放後，社會生產力迅速提高，國民經濟蓬勃發展，但經濟領域走私販私、貪汙受賄、投機詐騙、盜竊國家和集體財產等嚴重犯罪活動有了明顯增加，少數地區還相當猖獗。為適應新的形勢，1985年高檢院調整工作部署，提出在不放鬆打擊刑事犯罪的同時，把打擊嚴重經濟犯罪活動作為主要任務。1988年3月，廣東省深圳市檢察院經濟罪案舉報中心揭牌，這是全國檢察機關第一個舉報中心，也是依靠群眾力量、打擊經濟犯罪的有益探索。1988年四季度，高檢院進一步調整部署，把懲治貪汙賄賂犯罪作為打擊經濟犯罪第一位工作。1989年8月，全國檢察機關第一個反貪汙賄賂工作局在廣東省檢察院成立，高檢院推廣了這一經驗，並得到黨中央、全國人大常委會和國務院的支持。劉復之檢察長在1993年3月八屆全國人大一次會議作《最高人民檢察院工作報告》時進一步總結：“全國絕大多數省級檢察院，部分市、縣檢察院，已先後在原經濟檢察機構的基礎上組建了反貪汙賄賂局。在檢察機關中建立反貪汙賄賂局，有助於強化對國家工作人員中發生的貪汙賄賂犯罪的法律監督，這是針對反貪汙賄賂犯罪鬥爭的長期性、複雜性而採取的重要組織措施，也是實施法律監督的具體體現。”這從當時的辦案數據上也可以得到部分印證。1987年至1991年，全國檢察機關每年辦理自行偵查案件的立案數分別為：43937件；46182件；92730件；88594件；85621件。辦案數量在1989年（各級檢察機關內設反貪汙賄賂局陸續設立）之後有大幅度提升，到1996年刑事訴訟法修改前，一致穩定在每年8萬件左右。這與這一時期反貪汙賄賂局的普遍設立有著密切關係。

2016年10月，為堅持和加強黨對反腐敗工作的集中統一領導，黨的十八屆六中全會決定深化國家監察體制改革，整合反腐敗工作力量，建立集中統一、權威高效的監察體系，做到對行使公權力的公職人員監察全覆蓋，這是以習近平同志為核心的黨中央作出的一項重大政治體制改革，是對政治體制、政治權力、政治關係的重大調整，是推進國家治理體系和治理能力現代化的重大舉措。全國各級檢察機關堅決貫徹落實黨中央決策部署，到2018年2月，四級檢察院反貪、反瀆和預防部門職能、機構及44151名檢察人員全部按時完成轉隸。高檢院反貪總局從1979年設立經濟檢察廳，到1989年更名為貪汙賄賂檢察廳，到1995年反貪汙賄賂總局正式掛牌，到2015年經黨中央批准整合組建新的反貪汙賄賂總局，再到2018年2月整體轉隸國家監察委，近40年來無論機構名稱如何變化、職能範圍如何調整，都是黨中央重視和關懷的結果，都是服從服務黨中央反腐敗工作大局的必然要求。

（二）始終圍繞檢察權運行的內在機理推進內設機構改革。內設機構既是檢察權分解的結果和組織表現形式，也是檢察官行使檢察權的行政組合。內設機構設置的不同邏輯，體現了對檢察權分類和運行在理論上的不同認識，這種認識指導下的內設機構設置會導致檢察權運行方式的不同，進而影響到法律監督職責能否全面、平衡、充分履行。中國特色社會主義檢察制度的發展完善有其階段性和長期性，在不同時期，由於諸多因素影響，內設機構設置的邏輯，其側重點有時是有所不同的。比如，在20世紀80年代，檢察機關偵查與決定逮捕、起訴之間的內部職權併合一起，經濟檢察部門和法紀檢察部門對其偵查的案件“一竿子插到底”。直到1989年，各級檢察院偵查部門不再自行決定逮捕和起訴，實現了檢察機關內部偵查職能與非偵查職能的嚴格區分，體現了內部制約機制的完善。

又比如，世紀之交，在職能分立、強化內部監督制約原則指導下，刑事檢察部門分設為偵查監督部門和公訴部門，開始捕訴分離，這就是檢察權的分解。內設機構設置本身就蘊含著職能分立和內部監督。對於這種職能分立和內部監督的程度及其效果，需要用辯證的、歷史的思維進行綜合評價，把握好質量與效率、內部監督與外部監督、司法責任制、專業素養和能力提升、與有關機關工作銜接等各方面因素。

再比如，一些地方檢察機關在機構改革探索中，強調訴訟職能與訴訟監督職能的分離，可能就會推導出在內設機構設置方面把訴訟監督部門單獨設立的結論，這背後折射的就是對辦案與監督關係的不同認識。實際上，履行各項法律監督職責要貫穿於檢察辦案中，就是要在辦案中監督、監督中辦案。離開辦案，法律監督就是無源之水、空中樓閣，無法落地。辦案是基礎，監督也是為了促進和支持依法、正確、優質、高效辦案。必須把監督寓於辦案，把辦案作為監督履責的過程和基本手段。

（三）始終圍繞中國特色社會主義檢察制度的發展完善推進內設機構改革。中國特色社會主義檢察制度具有鮮明的政治性和人民性。檢察機關的機構設置、職權配置、檢察權運行方式和保障機制等，隨著全面依法治國的深化以及國家監察體制改革、司法體制改革的推進，必須進行適應性調整。這種調整既是適應黨和國家大局的需要，也是中國特色社會主義檢察制度發展完善的重要方面。

比如，職權配置的調整帶來內設機構的變更。20世紀80年代中期，為查處涉稅犯罪案件需要設立的稅務檢察機構和派駐稅務部門的稅務檢察室，隨著1996年《刑事訴訟法》對刑事案件管轄作出的調整而撤銷，稅務檢察機構的人員原則上併入反貪汙賄賂部門。

又比如，職責範圍的調整帶來內設機構名稱的變更。這種變更意味著“名實相符”，體現了對該項業務本質內涵的認識更加全面、準確。以監所檢察部門為例。監所檢察是新中國檢察機關成立之初就開展的一項“傳統”的檢察業務。檢察機關恢復重建起就設立了監所檢察部門，當時之所以用“監所檢察”這一名稱，主要是考慮到這個部門的主要職責是對監獄、看守所等監管場所的刑罰執行和監管活動實行法律監督，這一稱謂沿用了30多年。隨著我國經濟社會和法治建設的發展，特別是2012年修改後刑事訴訟法的實施和2013年勞動教養制度的廢止，監所檢察部門承擔的職責發生了重要變化，在原有職責的基礎上，新增加了執行死刑臨場監督、社區矯正監督、財產刑執行監督、指定居所監視居住執行監督、羈押必要性審查、強制醫療執行監督等職責，監督的範圍擴展為整個刑事執行活動。如果繼續沿用“監所檢察”作為內設機構名稱，就不能準確反映工作性質，無法涵蓋職責範圍。經中央編辦批准，改用“刑事執行檢察”這一名稱，以體現部門名稱、職責的一致性和法定性。這不只是簡單的稱謂改變，是新形勢下刑事執行檢察工作佈局的調整，也是工作職責、工作方式、工作理念的重大轉變，歸根結底是中國特色社會主義檢察制度新的發展完善。

三、適應新時代新任務新要求，以內設機構改革為突破口推進新時代檢察工作創新發展

黨的十九屆三中全會明確提出“推進法院、檢察院內設機構改革”。這是黨中央深化全面依法治國、推進司法體制改革的重大部署，是從黨和國家機構改革的戰略全局出發作出的重大決策。十三屆全國人大常委會第六次會議修訂的人民檢察院組織法明確規定：人民檢察院根據檢察工作需要，設必要的業務機構；檢察官員額較少的設區的市級人民檢察院和基層人民檢察院，可以設綜合業務機構。這為新一輪檢察機關內設機構改革指明瞭方向。新一屆最高人民檢察院黨組接過檢察事業接力棒後，堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，準確把握檢察工作新的時代方位和歷史座標，將內設機構改革作為新時代檢察工作創新發展的切入點和突破口，在機構改革中貫徹新時代檢察工作的新思路、新理念、新舉措。本次內設機構改革是在承前繼後、繼往開來基礎上的“全面重塑”，要堅持以下原則：

一是堅持黨的絕對領導。堅持黨的領導，是我們做好檢察工作包括推進內設機構改革最根本的政治原則。檢察機關內設機構改革的目的，就是要從制度安排上發揮黨的領導這個最大的體制優勢，通過完善機構設置和職能配置，把黨的領導貫穿檢察工作的各方面和全過程，確保黨中央各項決策部署能夠在檢察環節得到更好貫徹落實，更好維護習近平總書記的核心地位，更好地維護以習近平同志為核心的黨中央權威和集中統一領導。

二是堅持以人民為中心。中國特色社會主義進入新時代，人民群眾對民主、法治、公平、正義、安全、環境等方面的更高需求，不僅體現在刑事案件中，而且更多體現在民事案件裡。近年來，檢察機關受理的民事申訴信訪案件持續高位運行，超過刑事申訴信訪案件量，在信訪案件總量中的佔比上升趨勢明顯。而受“重刑輕民”觀念影響，民事、行政檢察工作機構設置、人員配備上存在明顯“短板”。以最高人民檢察院為例，刑事檢察機構設有5個廳，編制142人；而民事檢察、行政檢察、公益訴訟檢察三項重大職責併合一起，僅設一個廳，編制32人。從更好滿足人民群眾對維護公共利益、保護合法權益、實現公平正義的司法需求出發，高檢院擬分設民事檢察、行政檢察機構，增設公益訴訟檢察機構。省市兩級檢察院則要視情單獨設立民事、行政、公益訴訟檢察部門或辦案組，基層檢察院確定專門辦案組或專人負責。2018年7月6日，習近平總書記主持召開中央全面深化改革委員會第三次會議，審議通過《關於設立最高人民檢察院公益訴訟檢察廳的方案》，為加快推進檢察機關內設機構改革提供了重要契機。

四是要堅持規範統一原則。檢察機關是上下級領導關係，執行的是同一部實體法和程序法，但隨著近年來各地的改革探索，上下、左右內設機構設置差異越來越大，同一個檢察院內部機構設置的邏輯也不盡一致，可謂“五花八門”。針對這個突出問題，要統籌推進四級檢察院內設機構改革，根據功能定位來統一規範機構設置，規範統一內設機構職責、數量、名稱設置。地方檢察機關機構設置理念上與高檢院相同，省、市兩級院主要業務部門原則上與上級院對應設置，但不求絕對一致。省以下檢察院內設機構一般稱為“部”，數量要按照中央有關規定統一設置。通過這樣規範，切實落實上下檢察機關之間的領導關係，確保檢察權運行順暢，形成法律監督的整體合力，提高新時代檢察機關法律監督水平。

五是要堅持優化協同高效原則。落實“一類事項原則上由一個部門統籌、一件事情原則上由一個部門負責”的要求，科學設置內設機構，使整個檢察權運行高效有序。對檢察機關來說，從司法辦案親歷性的特點出發，還要有效減少內設機構的管理層級，建立起突出檢察官辦案主體地位的司法辦案扁平化模式。在優化內設機構的同時，要注意加強專業化辦案組織建設，刑事檢察部門以案件類型設立專業化辦案組，民事、行政、公益訴訟檢察可根據需要設置金融、知識產權、環境保護等專業化辦案組。要根據司法辦案需要設置辦案組，人數較少的基層檢察院，可以只設1個或2個業務機構，但在機構內部設置專業化辦案組織；或者不設業務機構，以獨任檢察官或檢察官辦案組的辦案組織形式履行相應職責。

實踐是檢驗真理的唯一標準。檢察機關內設機構如何設置，關鍵要看黨和人民事業的實際需要，關鍵要看履行法律監督職能的實際需要，這是恢復重建40年來檢察機關內設機構發展變遷給我們的深刻啟示。推進新時代檢察機關內設機構改革，應當沿襲歷史經驗，遵循司法規律，科學設定內設機構，合理配置司法資源，使法律賦予的各項職能都得到充分有效履行，為我國經濟社會發展提供更好的法律監督服務，讓人民群眾有更多更實的獲得感、幸福感、安全感。

來源丨檢察日報

傳播檢察好聲音

傳遞法治正能量

長按關注 成鐵檢察

閱讀更多 成鐵檢察分院 的文章

關鍵字: 改革開放 邱學強 時政