【案情】
2018年10月，某市食品藥品監管局對轄區內某純糧酒水經營部的白酒進行了食品安全監督檢驗。經檢驗，該白酒的三氯蔗糖項目不符合標準要求，檢驗結論為不合格。經調查，該經營部雖辦理的是《食品經營許可證》，但其現場設置有“發酵池”“酒糟池”等釀造設施設備，有用於釀造的糧食，生產加工場所的面積為120平方米，被抽檢的白酒由其生產。
【分歧】
本案當事人的主體身份應如何認定，具體法律應如何適用，辦案人員產生了爭議。
第一種觀點認為，既然當事人辦理的是《食品經營許可證》，就應認定其為食品生產經營者，適用《食品安全法》。
第二種觀點認為，當事人雖然辦理了《食品經營許可證》，但是根據查明的事實，當事人屬於食品小作坊，應適用該省出臺的食品小作坊、小經營店及攤販管理條例（以下簡稱“三小”條例）處理。
【評析】
《食品安全法》實行許可制，凡是從事食品生產經營活動的，無論生產經營規模大小、從業人員多少，均應取得許可並辦理許可證。該省頒佈實施的“三小”條例對“三小”從事食品生產經營活動實行備案制。由於各種原因，有不少符合“三小”條例規定條件的“三小”要麼沒有辦理備案證，要麼辦理的是許可證，從而造成執法人員對當事人主體身份認定和法律適用上的困惑。因此，準確認定當事人的主體身份相當重要。
筆者認為，應採取實質審查為主、形式審查為輔的方式進行綜合認定。所謂形式審查是指根據當事人的持證情況進行判斷和認定，如果當事人辦理的是許可證，則其主體身份為食品生產經營者，對其適用《食品安全法》；如果當事人辦理的是備案證，則其主體身份為“三小”，對其適用“三小”條例。所謂實質審查是指根據“三小”的定義和構成要件進行判斷和認定，如果符合“三小”的定義和構成要件，即使未辦備案證，或者辦理的是許可證，也應當認定為“三小”。也就是說，許可證、備案證僅是認定當事人主體身份的必要條件而不是充分條件，是形式要件而不是實質要件，如有相反的證據證明其主體身份與持證不相符，則不宜以持證情況對主體身份進行認定。
有觀點認為，將辦理了許可證的當事人認定為“三小”存在邏輯上的矛盾。筆者認為，“三小”認定與許可證之間的關係主要有兩種情形。第一種情形是，“三小”條例實施後，屬於“三小”卻辦理了許可證，這主要是由於虛報資料或辦證不嚴等原因造成的。這就要求一方面加強管理，嚴格審核，另一方面應對違規辦理的許可證予以撤銷、註銷，就可避免主體身份與許可證之間不一致的情形。第二種情形是，“三小”條例實施前辦理了許可證，但又符合“三小”的定義和構成要件，這主要是由於法律規定不一致造成的，不僅涉及主體身份認定，還涉及法律適用。從法律適用角度來說，因《食品安全法》明確授權省、自治區、直轄市制定“三小”的具體管理辦法，根據特別規定優於一般規定的原則，應優先適用“三小”條例對“三小”進行判斷和認定。從有利於當事人的原則並參考“從舊兼從輕原則”，也應適用處罰力度較小的“三小”條例。
綜上，案件承辦機構經研究討論後傾向於同意第二種觀點，認為根據《某市食品小作坊小經營店認定標準（試行）》第一條“食品小作坊……生產加工場所使用面積不超過200平方米”之規定，本案當事人符合食品小作坊的認定標準，屬於食品小作坊，應適用“三小”條例處理。同時，對當事人辦理的《食品經營許可證》依法作出相應處理。（作者：四川省綿陽市食品藥品監管局覃仁華）
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