舊城改造本來是改善居民生活環境、提升城市品質的民生工程，但是在陝西商洛，這個民生工程卻成了困擾政府、開發商的多年的“疑難雜症”：
商洛市政府違反城市總體規劃、文物保護等要求，導致大雲寺周邊環境被破壞，該行為在2017年被住建部列為全國典型的政府行政違法案例並掛牌督辦。按照規劃的藍圖，該項目本該是政府、居民、開發商等多方共贏的局面，結果以文物周邊環境被破壞、企業投資數億建成的商業體面臨拆遷、政府違法行政被督辦的局面草草收場。為何會出現這樣的局面？導致多方受損的原因出在了哪一環節？按照住建部的督辦要求，商洛市下一步將如何解決這一難題？近日，人民網記者走進陝西省商洛市，對涉事的相關部門和單位進行了調查瞭解。
“五證”齊全的合法項目面臨拆遷 民營企業發展遇困
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大雲寺和旁邊的商業項目僅隔了一條商業街，顯得格格不入。馬愉翔 攝
9月底的商洛已經有些微涼。
從遠處望去，這座位於商洛市商州區中心城區的商業建築“商洛大都匯”和周邊的住宅樓自成一體，商場、超市、酒店、餐飲一應俱全。大都匯旁邊廣場上的老人們坐在長椅上休息，孩子們在玩耍嬉鬧，周遭的一切看起來都是和諧共處。而在商洛大都匯旁，被圍牆圍起來的大雲寺顯得格格不入。
在大雲寺前，記者經過多方聯繫，見到了參與城改項目的陝西凱華房地產開發有限公司（下稱‘凱華公司’）負責該項目的副總經理安建。
合法的城改項目成了違建，這對於安建和凱華公司整個團隊來說一直很心塞。
8年以來，他見證了棚戶區拆遷、新項目建設、商家入駐的歷程，從最初的滿心期望到如今的舉步維艱，巨大的落差顯然令他很難接受。
談及該項目的歷程，安建打開了話匣子。
2010年，商洛市政府決定，通過招商引資，對位於商洛市中心城區面積最大、居住人口最多也是環境最差的棚戶區——西街片區舊城進行改造開發 ，“商洛大都匯”項目應運而生。
項目位於商洛市商州區中心城區，佔地面積約180畝，總建築面積43.8萬平方米，總投資逾12億元人民幣。
按照規劃，西街城改項目包括對近1500戶西街原居民全部就地安置，以及開發住宅和商業用房。這其中就包括在大雲寺圍牆外周邊地塊建設逾1.5萬平方米仿古商業用房；大雲寺正面建設6900餘平方米城市廣場，其正面左前方建設地上6層、約5萬平方米的購物中心。
項目自規劃開始，關於大雲寺的保護和開發就一直爭論不斷，並多次引發輿論關注。
從大都匯樓頂望去，被圍牆圈起來的大雲寺。人民網記者吳超 攝
大雲寺位於項目地塊內西北角。該寺整體建築坐北朝南，由山門和前殿、中殿、後殿組成，佔地7744平方米，建築面積772平方米。清順治十八年（公元1661年）修建，明清建築風格。1992年被陝西省政府公佈為省級文物保護單位。
拆遷前的商洛西街舊景，大雲寺被老房子包圍。資料圖
由於歷史原因，大雲寺周邊長期以來被私人住宅、商業店鋪等老舊建築環繞、蠶食，形狀極不規則，周界安防隱患多、實施保護難度較大；同時，西街片區處於老城區範圍，片區內房屋多年無序修建，大多年久失修，安全隱患嚴重，髒亂差突出，群眾改造願望迫切。
為進一步完善城市功能，提升城市品位，改善人居環境，商洛市委、市政府在反覆研究論證的基礎上，決定實施西街片區舊城改造工作（大雲寺位於改造範圍以內），並於2011年7月完成了規劃設計方案。
拆遷前的商洛西街。資料圖
按照規劃及專家論證，大雲寺要在保持原有面積不變，且不觸及寺內文物建築的前提下，以將西、南兩側圍牆向裡縮進，東、北兩側圍牆向外拓張的辦法予以保護。規劃實施到位後，大雲寺將成為以四座大殿為中軸線的較為規則的長方形建築群，且寺廟建築周邊開闊、自成體系，消防、安防及各類保護措施將全面得到落實，並與項目新建廣場和蓮湖公園景區珠聯璧合、相映成輝，對於大雲寺的旅遊觀光、安全保護和對外開放都會起到極大的促進作用。
凱華公司的建設項目“五證齊全”。
項目規劃建設的初衷和願景，是要建設一個新型的城市綜合體，擔負完善城市配套功能、改變商洛城市形象的主導作用。總建築面積約5萬平方米的“大都匯購物中心”，就是擔負這一使命的核心與支柱性建築，也是整個項目的關鍵亮點和賣點，是帶動整個項目商業以致商洛市區商業繁榮的龍頭、“航母”，更是吸引國內外知名品牌和商家進駐商洛、投資商洛的城市窗口。
初衷都是好的，然而現實卻並非如此。
為實現這一願景，商洛市政府以多項優惠政策吸引了凱華公司前來投資建設。2010年11月，商洛市舊城改造辦公室與凱華公司簽訂了《商洛市西街片區舊城改造項目開發建設合同》。
自此，凱華公司開始了和商洛市政府8年多的拉鋸戰。
“由於各方面原因，商洛市政府拆遷拖了3年，直到2014年我們才相繼拿到項目開發建設所需的全部政府批文和行政許可，按規定繳清了土地出讓金和相關費用。 ”安建說，“2016年3月，15萬餘平方米安置房竣工落成，年底商洛市商州區政府組織正式向安置戶交房。”
在項目投資嚴重虧損、商業市場形勢持續低迷的情況下，2017年初，大都匯購物中心正式全面開業運營。租售商家包括華潤萬家超市、影院等在內共220餘戶。
一波三折，凱華公司以為順利開業就能逐漸彌補前期超額的投資虧空，然而麻煩緊接著又來了。
住建部給陝西省住建廳的督辦函。
2017年3月，住建部給陝西省住建廳下發了《重大違法案件掛牌督辦通知書》（建督辦[2017]3號），《督辦通知書》顯示，“陝西省商洛市在大雲寺文物周邊50米一般保護區內建設項目，不符合商洛市城市總體規劃、文物保護等要求，導致大雲寺文物周邊環境遭到破壞，嚴重違反了《中華人民共和國城鄉規劃法》的有關規定。現決定對該案進行掛牌督辦。請你廳責令立即停止違法建設，依法查處違法行為，並追究有關單位和個人責任。”
為落實住建部的督辦要求，商洛市制定的整改方案更讓凱華公司頭疼不已。
“臨近大雲寺已建成並投入使用的 “大都匯購物中心”（地上6層、地下1層，共約5萬平方米），須進行正面拆除三層、三跨（6000餘平方米），整棟建築將被像切豆腐樣切成座椅狀，一旦按照這個方案實施，整棟樓都將廢棄。這將引發許多難以規避甚至無解的問題和嚴重後果。”凱華公司因此十分擔憂。
經商洛市政府有關部門與凱華公司共同委託，評估結果表明：該購物中心純商業價值為6.46億元人民幣。此數額尚未包含超過1億元的已售、已開業220餘家商戶的經濟損失和違約賠償金 。
超過6億元的經濟損失，開發企業無力承擔，作為較貧困地區的商洛市政府亦難以承擔。
為協商解決這一問題，安建這兩年已經跑了相關部門無數次，僅給政府的請示報告都打了30餘份，最後都杳無音訊。
一項惠及商洛的民生工程，成了違法建設項目。一個按照政府批准的規劃建成的合法建築成了被要求拆除的違法建築，政府招商引資的民生項目陷入了困境，企業發展也面臨很大的風險。
夕陽下，圍牆裡的大雲寺大門緊鎖，依舊冷冷清清。相隔不遠的大都匯霓虹閃耀，行人如織。
政府行政違法產生的一系列後果誰來承擔？
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據住建部通報，商洛大雲寺周邊建設項目違反商洛市城市總體規劃、文物保護等要求，在未編制控制性詳細規劃情況下出具規劃條件、出讓用地，是典型的政府違法行政，導致大雲寺文物周邊歷史環境遭到嚴重破壞 。
按照文物保護相關法律法規要求，大雲寺周邊50米是建設控制地帶，而商洛大都匯項目部分建築就在50米保護範圍以內，顯然是違法的。
記者從商洛市城鄉建設規劃局查詢得知，2014年4月，該局給凱華公司頒發了《建設工程規劃許可證》，那麼，大都匯項目是合法有效的。
記者通過梳理發現，商洛市被住建部通報的主要原因是由於未編制控制性詳細規劃情況下出具規劃條件、出讓用地，使得有“準生證”的項目成為“違法建築”。
2017年4月，由商洛市城鄉建設規劃局《商洛市西街片區控制性詳細規劃草案》（下稱《草案》）對外公開，《草案》對大雲寺保護範圍及建設控制地帶進行了劃定：大雲寺圍牆內為重點保護範圍，圍牆四周各外延50米為一般保護範圍，建設控制地帶同一般保護範圍。
“對大雲寺保護範圍內已經建成但未經陝西省文物局同意的建築，近期予以改造，使其建築風貌與大雲寺建築風貌相協調；遠期予以拆除或降層處理。”《草案》對在大雲寺50米範圍內的大都匯項目部分建築這樣描述。
按照控制性規劃的要求，2017年8月，商洛市城鄉建設規劃局下達了《行政許可撤銷決定書》，撤銷與大雲寺相關的項目一標段《建設工程規劃許可證》。後來，凱華公司提起行政複議，2017年12月25日，商洛市政府作出複議決定稱：“該撤證行為認定事實不清、違反法定程序、適用依據不準確，不予支持”。
2018年4月27日，商洛市城鄉建設規劃局再次作出《行政許可撤銷決定書》，二次啟動撤證。
2018年7月31日，商洛市人民政府再次做出複議決定：“該撤證行為，主要事實不清、證據不足，適用依據錯誤。撤銷商洛市城鄉建設規劃局作出的《撤銷行政許可決定書》”。截止到目前，與大雲寺相關的項目一標段《建設工程規劃許可證》仍然合法有效。
商洛市城鄉建設規劃局兩次“撤證”均以失敗告終，按照相關法律法規，商洛市城鄉建設規劃局要再次“撤證”，要向人民法院提起訴訟。
在凱華公司看來，在項目前期規劃論證和審批過程中，商洛市規劃部門只注重與本級文物部門溝通，而忽視了上級文物部門的審批，存在程序瑕疵。在項目實施過程中，商洛市政府一再追求項目進度，在一定程度上忽略了相關手續的批覆，這是造成目前這種局面的一個主要原因。
那麼，為何商洛市政府不顧法律法規的相關規定，進行項目建設？作為規劃部門，在前期規劃過程中是否考慮大雲寺的邊控問題？對此，商洛市城鄉建設規劃局局長趙緒春在接受記者採訪時表示，大雲寺的邊控問題正在解決，對於記者採訪的問題將逐級上報，待領導批准了才能回覆。
由商洛市主要領導簽字審批的項目總平面規劃圖。資料圖
記者獲取的一份該項目的總平面規劃圖顯示，該項目當年作為
“一把手工程”，由時任商洛市主要領導簽字批准。作為建設單位，凱華公司在施工過程中也存在不顧法律法規的問題。對此，安建在接受記者採訪時表示，“政府承諾我們只負責施工，一切手續都由他們協調解決，作為建設單位，我們也是無奈的。”
作為文物部門，對於文物保護是否盡到責任？規劃論證時為何沒有考慮文物邊控問題？商洛市文化文物廣電新聞出版局對於記者提出的問題一直也未正面回應。
截至發稿前，商洛市相關部門並未對人民網記者提出的問題做出回覆。
目前，住建部督辦已經一年有餘，按照整改意見，該問題並未得到實質性的解決。
律師：企業可依法向政府索賠
專家：全方位提升行政決策的科學性
“本案是一起典型的政府破壞營商環境的案件。政府因違反承諾、行政違法等原因導致招商引資企業和公共利益受損。”陝西平非律師事務所律師王德明表示，《陝西省優化營商環境條例》第二十九條規定：“
縣級以上人民政府及其有關部門對承諾的招商條件，應當以書面的形式作出並履行，因未按約定履行承諾條件給投資者造成損失的，應當予以賠償。”王德明律師認為，作為商洛市的招商引資項目，大都匯購物中心已經建成並投入使用，涉及數百戶群眾現實利益。如果撤銷行政許可，導致購物中心成為非法建築，公共利益將受到巨大損失。根據《行政許可法》第六十九條第三款規定：“依照前兩款規定撤銷行政許可，可能對公共利益造成重大損害的，不予撤銷。”
此外，因規劃部門行政違法造成的大雲寺周邊土地不能使用，給企業和群眾造成的損失，可向政府相關部門索賠。賠償包括：土地款損失、商業利益損失、拆毀房屋的建設和拆除損失，及無法及時辦理相關證照的損失，各方可共同委託專業第三方評估確認損失數額。
陝西省社科院政治與法律研究所副所長陳波認為，行政違法行為的法律責任一般是由做出該行政行為的行政主體承擔。若該違法行政行為是經地方政府或相關部門領導決策後做出的，那麼相關領導應對其錯誤決策行為承擔相關行政責任或黨政紀責任 。
黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確提出：“建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制，決策嚴重失誤或者依法應該及時作出決策但久拖不決造成重大損失、惡劣影響的，嚴格追究行政首長、負有責任的其他領導人員和相關責任人員的法律責任。”
“法無明文規定不可為，法有規定必須為。作為地方政府或行政機關領導應當比一般幹部具有更強的法律意識與更嚴格的法治思維，在依法行政中做出表率，嚴格按照法律規定做行政決策。”陳波說。
對此，陳波建議，地方政府領導要避免違法行政，除了不斷提高政治站位外，還需要強化行政決策的民主化、法治化程序，加強對行政決策的監督和對錯誤行政違法行為的救濟，從事前、事中、事後多方位提升行政決策的科學性。
主編：唐嘉藝
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