規範自備電廠的實質，是新形勢下自備電廠在市場經濟中身份的定義和再明確，其背後是政府治理方式的轉變，不能簡單將其歸置於改革利益博弈的犧牲品而“懲之後快”。自備電廠既是電力體制改革推進至深水區曲折前行的參照物，投射出利益主體的面面觀，同時也為重新梳理電價形成機制，合理規劃電源佈局開啟思考空間。
並非輿論“炒冷飯”，自備電廠榮登新電改“熱搜榜”。或許連“當事人”都感到錯愕——與其他領域改革相比更為低調的燃煤自備電廠被再次推上輿論的風口，這一波“操作”都源於今年3月，國家發改委辦公廳在《燃煤自備電廠規範建設和運行專項治理方案（徵求意見稿）》中提出的對全國燃煤自備電廠建設和運行24條治理意見。
對於燃煤自備電廠的規範治理，或始料未及，但也意料之中。早在2004年，國家發改委、原國家電監會就曾發佈《關於進一步落實差別電價及自備電廠收費政策有關問題的通知》，向自備電廠收繳相關費用的議題在10餘年前就已經被擺上檯面；其間，國家陸續推出的相關政策也相繼表明了對於燃煤自備電廠無序發展引發“附加效應”的態度。直至2015年，作為新電改6個配套文件之一的《關於加強和規範燃煤自備電廠監督管理的指導意見》，再次明確了國家對於規範燃煤自備電廠發展的決心，但與徵求意見稿相比，以往文件的態度相對溫和，操作手法也略顯單一。
被認為即將觸發“史上最嚴整治風暴”的徵求意見稿一經公佈，首先引起了社會各界輿論的激烈交鋒。一方觀點認為，“電價利潤差”導致了自備電廠的無序建設，既造成發電、輸配電等投資的鉅額浪費，也嚴重阻礙了國家淘汰落後產能的進程；另一方觀點則認為，自備廠的產生和發展有著特殊的歷史和體制沿革，是政府鼓勵“多家辦電”和多部門、多名義審批的歷史產物，社會需要在走出“電力短缺”後的今天重新審視自備電廠的存在價值。
“超生的孩子”也好，“繁華下的隱憂”也罷，自備電廠在“大缺電”時期為我國經濟騰飛貢獻的功績不可磨滅，而裝機超過1.4億千瓦，佔比全國燃煤總裝機容量近16%的數字也同樣不容小覷。
“編外隊伍”的不斷壯大，既有目前不合理電價水平觸發的低成本用電的“誘惑”，同樣也“得益於”國家產業政策、地方經濟發展和地區資源稟賦優化利用的綜合考量。
而現實不可忽視，目前我國仍有大批燃煤自備電廠屬未批先建、批建不符；較低的運維水平也會為電網的安全運行埋下一定隱患；同時，安全監管由於自備電廠“身份未明”而依然處於“燈下黑”的狀態。但單從“沒有承擔社會責任”出發而將歷史遺留問題統統交由自備電廠來買單則顯得過於籠統和機械。
“企業自備電廠的本質是同一企業集團內部的發電廠與電力用戶直接交易的模式，降低產品成本的同時提高企業市場競爭力，這也是我國目前電價形成機制不合理倒逼所形成的經濟模式，只是目前管理、運行和政策落實等方面仍不規範，導致這種供用電形式在現有的電力工業環境中無法大面積推廣。”一位地方能監辦相關負責人告訴記者，“誠然，企業自備電廠存在諸多亟需規範的方面，但這都不是自備電廠這一供用電形式本身的問題，在規範治理時更應進行分類梳理甄別，加快制訂相關法律法規，科學引導自備電廠的發展。同時還應加快推進市場化改革，進一步理順電價機制。”
在能源革命與能源轉型的關口期，隨著電力體制改革和供給側結構性改革不斷深化，多年來我國電價結構與供需形勢不斷髮生彈性裂變，而不變的是降低用能成本和對電力產業高質量發展的追求。在經濟新常態、電力供需寬鬆的疊加期，如何處理好自備電廠規範發展的議題，改革操刀者的智慧和決心缺一不可。
“‘規範’是自備電廠發展的必由之路，不能再野蠻上漲了，這一點毋庸置疑。但在落實上要講究策略和方式，不能‘一刀切’，要尊重歷史，尊重其創造社會價值的本能動力，要利用自身優勢繼續發揮應有的作用，成為公用電廠的有益補充。”國家發改委能源研究所相關負責人向記者介紹。
從徵求意見稿徵求意見結束至今7月有餘，正式文件遲遲難覓其蹤，從中不難窺見平衡各方利益的難度之大，統籌產業與經濟協同發展意義之廣。
規範自備電廠的實質，是新形勢下自備電廠在市場經濟中身份的定義和再明確，其背後是政府治理方式的轉變，不能簡單將其歸置於改革利益博弈的犧牲品而“懲之後快”。自備電廠既是電力體制改革推進至深水區曲折前行的參照物，投射出利益主體的面面觀，同時也為重新梳理電價形成機制，合理規劃電源佈局開啟思考空間。在協調經濟發展、電力統籌與各方利益的命題下，求解真實降低社會用能成本“絕對值”的方法，才能推導出構建地方經濟、企業發展與市場公平競爭“穩定三角”固態的更多可能。
經濟擴張驅動下的規則困惑
在不同的發展時期，政策隨著經濟、社會發展作出相應調整具有合理性和必要性。梳理徵求意見稿中24條治理意見，對於增量部分的嚴控並沒有引起爭議，而輿論爭議的焦點則停留在對於存量自備電廠“未公平承擔社會責任”的認定，以及“追繳力度”的尺度拿捏。
在利益爭辯的背後，不僅關乎未來自備電廠，以及所屬企業的發展前景，同時還牽扯到地方GDP與國家能源轉型戰略的優先排序，地方政策與國家政策的拉鋸，不同部門對於文件精神的多角度解讀。而追根結底，是需要對於過往模糊不清或不適應新形勢的規則和條款，在考量經濟大環境和實施影響後果的基礎上予以實事求是的優化調整。
“今年6月，我們突然接到了地方財政部專員辦的催繳通知，要求一次性繳納10年的相關基金及附加，否則將會在財政部的網站上進行公示。這筆鉅額費用對於企業來說是致命打擊。”記者在走訪某自備電廠企業時相關負責人介紹，“對於行政事業性收費、稅項及基金，我們在當年投資建廠時就與當地政府簽訂了對財稅優惠政策予以明確的合同，除合同中規定的收費、稅項及基金外，政府各職能部門不能向我們收取任何其他費用。況且十餘年間我們從未收到過此類催收通知。”
據瞭解，作為該地區唯一一家資產過百億的企業，在設廠之初，地方政府除了以自備電廠作為地區招商引資的重要籌碼，同時對財稅給予了政策優惠。在10餘年的生產過程中，自備電廠一直作為該企業重要的生產要素提供者，成為企業生產的重要環節。低成本、不間斷的電能不僅為企業創造了經濟價值，同時也為地方帶來了數十億利稅，吸引了數十家配套及下游企業建廠投資，提供了近萬人的就業機會。
“一下徵收過往10年的各項基金及附加費，對於我們來說很突然，我們也質疑徵收的合理性。過億的補繳款大概相當於我們廠1~2年的利潤，況且在這10年中，我們也從沒有把追繳的部分核算在成本之內。在目前的經濟環境下，消費、出口都明顯減少，如果真要徵收，我們只能通過銀行貸款解決，這很打擊股東的投資信心。”自備電廠企業相關負責人向記者介紹，“無論是收繳費用，或者是將自備電廠轉為公用電廠，對於民營高載能企業來說都是極大的衝擊。我們作為企業，接觸微觀事物更緊密、更真實，希望國家在考慮宏觀政策制定的時候，也相應考慮微觀實際。”
“限期一次性繳清10年的基金及附加”純屬極端個案，“看在納稅的份兒上也不能這樣對待我們”喊出了部分民營企業的心聲。從個案中不難觀察出，在我國經濟發展的不確定性明顯上升，下行壓力不斷增大的態勢下，支持民營企業發展，優化營商環境，清理非稅收入、切實減輕企業負擔的落腳點和必要性。
長期也來，地方政府以省內GDP為優先考量，以相對寬鬆的利好政策吸引投資；企業在逐利的天性下，擴張產能追求規模效益的最大化；國家則從電力行業高質量發展的角度，力求清理自備電廠的“灰色地帶”。利益主體無對錯，而政府作為利益的二次分配者，以宏觀政策治理經濟和調整產業架構的過程中，如果缺乏統一的責權框架，不同主體的站位和角度勢必會形成政策執行的拉鋸。目前我國相關的法律法規仍不健全，更需要以清晰的表述來避免規則爭議，以平衡多方利益的視角來拿捏寬嚴尺度，樹立國家權威，保持國家、地區間政策的連貫性和嚴肅性。
從新電改配套文件到徵求意見稿，關於自備電廠政府性基金及附加等費用的徵繳在中央層面已經有了較為清晰的定義，費用徵繳的規範化和嚴格化是大勢所趨，而執行的關鍵則在於合理的追繳年限，審慎的態度和得當的操作方式，才能達到既不抹殺企業在承擔建設自備電廠投資和運營風險，拉動地方經濟和帶動就業等方面間接承擔社會責任的同時，讓自備電廠“心服口服”地承擔作為合格市場主體應承擔的社會責任。
“追繳基金和附加實施起來肯定會造成很大的負面效應，況且讓企業把近10年已經分配出去的利潤追回來，從現實的角度來說也不可操作。從合理穩妥的角度來說，應該設定一定的年限來進行追繳，比如從國家明確對於自備電廠‘說法兒’的新電改開始，追繳期限設計為2~3年，既體現了國家對於自備電廠問題的重視程度，也體現了既往不咎的態度。”國家發改委能源研究所相關專家建議。
降低用能成本遏制自備電廠建設動因
在“公平承擔社會責任”的框架下，徵求意見稿還明確，自備電廠應“嚴格執行政策性交叉補貼。”揣測其中用意，是以更廣範圍內交叉補貼的分攤，來維護良好的電力、經濟生態。而自備電廠的身份究竟是用戶還是發電單元，交叉補貼的分攤範圍和程度有多大，是以自備電廠企業的“自損”換取一般工商業的“狂歡”，還是以市場化手段降低用能成本，從根源上遏制住自備電廠的擴張衝動，則成為輿論的另一大爭論焦點。
據悉，9月14日，山東省明確燃煤自備電廠交叉補貼的徵收標準為0.1016元/千瓦時，2018年7月1日~2019年12月31日為過渡期，執行標準暫按0.05元/千瓦時執行；此前，吉林省物價局則明確，企業燃煤自備電廠逐月按自發自用電量繳納政策性交叉補貼，徵收標準為0.15元/千瓦時，截至目前，除上述兩省外，上海、福建、四川等省市都已明確了交叉補貼的相關標準，鼓勵自備電廠在公平承擔社會責任的前提下參與電力市場化競爭。
自備電廠企業相關負責人稱，“電對於企業來說是一種生產原料和要素，並不具有商品屬性，而交叉補貼是針對作為商品進行買賣的電力進行徵收，對於公用電廠來說，電本身就是他們的產品，不在一個段位上又怎麼來討論公平的問題？如果拿生產要素和最終成品來作衡量，企業的主營業務發展將面臨停滯。”
據瞭解，由於缺乏明確的測算方法和徵收機制，一直以來，全國幾乎所有的燃煤自備電廠均沒有承擔自發自用電量部分的交叉補貼。與國家依法設立的基金及附加的徵收標準相比，電網公司既是本次針對自備電廠徵收輸配電價的核算單位，也是收繳主體。與此同時，以往欠繳的交叉補貼在此前核定電網輸配電價時已進行了綜合平衡。政府在信息不對稱的前提下，很難做到對此次輸配電價核定的準確監管，上述種種都為收繳造成一定難度。
業內專家認為，強調自備電廠絕對公平承擔公用電網範圍內的交叉補貼，其用意是降低公用電網內企業的用能成本，但其結果是自備電廠的用電成本上升，是一種“拆東牆補西牆”的“零和博弈”。既沒有解決自備電廠積累的矛盾，也沒有降低全社會總用能成本。
無論是今年年初政府工作報告中提出“降低電網環節收費和輸配電價格，一般工商業電價平均下降10%”的措施，亦或是逐步釐清交叉補貼，將“暗補”改為“明補”的改革走向，都透露出我國電價體系對實體經濟的束縛。隨著全社會居民用電量增速的不斷增長，擴大交叉補貼的承擔範圍雖然可以在短期內降低部分企業用能成本的“相對值”，但站在全社會用能的角度來說，用戶內部的分攤對降低用能成本“絕對值”的作用微乎其微。
據瞭解，同樣與山東省自備電廠裝機排名靠前的內蒙古，在保持與山東省齊驅的工業產值增速時，近些年卻沒有呈現自備電廠裝機“爆發式”增長。作為高耗能重工業大省，且坐擁煤炭資源優勢，內蒙古的自備電廠裝機容量僅為山東省的三分之二。仔細分析該省近幾年的工業電價結構變化，大工業度電電價已通過市場化手段降至與自備電廠相同水平，加之相對較低的輸配電價，從根源上遏制住了企業對於自備電廠的原始衝動，也從現實層面真實降低了企業的用能成本。
“企業永遠都在追求效益的最大化，無論是從大電網買電，或是啟用自備電廠，只要符合企業的利益，我們都會按照大方向去做。歸根結底還是利益和成本的問題。降低用電成本對於我們來說很重要。”自備電廠企業相關負責人說。
自備電廠作為特殊個體長期存在，折射出了當前我國電力市場不夠成熟，電價機制不甚合理的弊端。從短期來看，企業個性化的用電需求依然很難離開成本低廉、供應穩定的自備電廠，而一紙文件也很難從根源上徹底規範自備電廠的發展問題。
既然要揚水止沸，不妨換個角度來思考政府的治理手段。地方政府作為一級決策主體，電力用戶、自備電廠和交叉補貼的核算都集中在省級範圍內，在國家簡政放權的政策背景下，何妨不大膽地以省級試點的形式將“矛盾”交由省內自行解決，省級政府作為執行國家政策和推動地方經濟發展“承上啟下”的關鍵環節，在被賦予更為充分的自由裁量權時，或許可以根據省情因地制宜，以更多元化、更接地氣的手法妥善平衡公用電網、廠和自備電廠的“多角關係”。
“無論是可預期的電價結構變化，或是短期內寬鬆的供需形勢，都為規範自備電廠發展創造了有利環境。在以市場化手段降低用能成本方面，還可以從輸配電價結構上進行調整，逐步考慮輸、配分開核價。對於用能習慣較好的大工業用戶，可以不再承擔高昂的配電費用，度電成本自然就降下來了。以市場化手段減少企業使用自備電廠的原始利益驅動，就不必動輒動用行政手段來強壓。”業內相關人士建議。
責權對等下的多元發展空間
從“魏橋的自備電廠全部發滿，可以左右世界鋁價水平3000塊”不難窺見自備電廠對於我國優勢產業的帶動作用，其與企業唇齒相依的關係，不僅事關地區經濟發展、國家產業政策落實，同時還與社會穩定密切相關。如果將長期平行於兩條軌道的自備電廠和公用電廠強行並軌，勢必會產生強烈碰撞，進而震動整個電力行業和國家經濟走向。
“自備電廠實際上是解決企業自身的配套問題，如果轉為公用就相當於把電廠交給其他人去調度，也就沒有其存在的意義了。現在國家的改革方向是讓市場起決定作用，既然是市場經濟，就應該給市場主體選擇權，企業可以根據自身個性化的訴求來作出相應決策。”業內相關人士告訴記者。
“公平”是此次徵求意見稿中出現的高頻詞。“公平”不僅體現在承擔社會責任上，更體現在責任與權利的對等。儘管自備電廠基於投資成本優勢，在參與市場化競爭中可以為全社會提供成本參照，倒逼壟斷企業改革，但也應以客觀理性的角度，區分企業性質、機組規模和作用來分別對待自備電廠。
在市場化改革的背景下，無論是全面清理違法違規自備電廠，亦或是成為市場主體參與市場化競爭和輔助服務調峰，都需要尊重事實和經濟規律，賦予企業自備電廠應享受的權利和自主發揮作用的空間，而並非以“出身定功罪”，“一刀切”式的機械規劃自備電廠的出路。
首先，併網自備電廠的標準外部設計是負荷大於機組容量，除自發自用電量外仍有從公用電網上購電的需求；孤網自備電廠則考慮最大負荷匹配並留有一定備用。企業作為市場經濟的基本單元，無論從公用電網買電，或者是取用自備電廠所發電量，是企業在市場經濟中自主決策的權利和結果。
同時，自備電廠作為企業的“動力車間”，屬於企業內部的正常生產環節，拋開電這個商品來說，在其他行業同樣存在上下游企業的關聯交易，只要信息披露完全，都是公平參與市場競爭的步驟。而一旦轉為公用電廠，企業不僅喪失了穩定負荷控制所帶來的“安全感”，同時在短期內低成本用電的效果也會隨之大打折扣，而成本上升必然會傳導至全社會，對產品的競爭力也會形成制約。
其次，通過不斷的發展迭代，企業自備電廠不僅實現了煤炭、餘熱餘壓餘汽的綜合利用，同時在自備電廠周邊也形成了循環利用的綜合產業鏈，節約遠距離輸電、原料運輸等額外支出的同時，在小範圍內產生了巨大的規模效應，而一旦這樣的循環被打破，必然會導致產業鏈的割裂和生產成本的上升，整個社會的協同效應也將隨之衰減。
最後，自備電廠具有容量小，靈活性高，分佈廣泛等特點，在參與輔助調峰中更具優勢。無論從國家的能源轉型方向，亦或發揮自備電廠合格市場主體的作用，自備電廠參與輔助調峰並從中獲取補償收益，既是政策鼓勵，也是未來發展趨勢。
從實施效果來看，我國西北等新能源消納壓力較大的地區，以市場手段壓低自備電廠出力，在“棄風棄光”時段以低於自備電廠發電成本的價格與新能源企業進行交易，實現了新能源消納與節能減排雙贏的效果。簡言成功經驗，重要的前提是在雙方自願交易的框架下，以合理的補償分攤機制打開新能源企業與自備電廠企業雙向受益的局面。而一旦關係到電網安全運行等不可抗因素，自備電廠不得不讓渡權利，也需要客觀公正地考慮自備電廠相應的權益，以市場化手段而並非行政命令調動其調峰意願。
“如果要把其轉為公用電廠，同時也需要承認與自備電廠同時存在的自備電網。在產權制度不變的情況下，是否可以考慮以特許經營的方式將其轉化為廠網一體化的企業？自備電廠也可以依託發電側的資源，在終端一體化集成供能、綜合能源服務等領域開展新業態、新模式的探索，為區域內用戶提供成本低廉、靈活可靠的電力和熱力供應，倒逼壟斷企業提高服務質量，降低服務價格，同時激發電改活力，開創多元化市場格局。”業內相關人士建議。
長期以來，自備電廠棲居於電力工業的平行空間，遊走於合法和違規的灰色地帶，跳躍於用戶與發電單元雙重身份，又歸屬於地方經濟與電力發展鏈條之中。規範自備電廠的發展推動著我國電力體制改革的不斷前行，既是在新時期對過往制度設計的再度回望，也是懷著對歷史的敬畏對電力架構的重新梳理，同時也為我國電力規劃佈局提供了一個反思樣本——究竟是遠距離大規模送電，還是“電從身邊來”；無論是發展分佈式電源，亦或考證遠距離輸電的臨界點，以史為鑑，或許更優方案的確定應交由市場來作出選擇。
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