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王瑋：從“優勢論”到“優先論”：冷戰後美國對外政策思想的演進
作者：王瑋，中國社會科學院美國研究所副研究員
來源：《美國研究》2018年第5期；美國研究
〔內容提要〕冷戰結束後，美國迎來了獨特的單極機遇。國際結構總體有利的客觀現實和自由民主已然勝利的主觀認識，讓美國產生了“優勢論”的社會思潮。美國各界形成了維持乃至擴大美國優勢地位的目標共識，但關於實現這一目標的手段，則出現了不同的學說。自由主義者突出美國權力的正當性，保守主義者則強調美國權力的強制力。無論是倡導合作，還是推行強制外交，美國都以維持優勢地位為準繩，根據潛在威脅的嚴重程度，採取不同的應對措施。對於局部性挑戰，美國會以重申博弈規則的方式加以因應；對於整體性挑戰，則會以重塑博弈結構的方式加以應對。美國重點關注安全和經貿領域，重點防範中國和俄羅斯。冷戰後幾屆美國政府的外交實踐顯示，美國維持其優勢地位的基本目標長期不變，變化的只是實現這一目標的方式和方法。美國政府的最新政策調整依然受這一規律的約束。所謂“美國優先”，也依然是“美國優勢”的一種變體。
冷戰結束後初期，美國在當時的特殊環境下，試圖“按照自身意願”改造世界。美國嘗試“接觸”冷戰對手，“擴展”民主自由，從而確保美國的領導地位。美國沒有用僵硬的方式尋求改變，而是用市場經濟加政治自由的模式引導變革。對於具有超級大國潛力的中國和俄羅斯，美國決策圈和學術界給予了特別關注，不論現實主義分析還是自由主義討論，都把中國和俄羅斯的行為視為檢驗其對外政策的依據。至少在20世紀末，美國的對外政策在國內各界看來是成功的。俄羅斯加入七國集團(Group of Seven,G7)，以及中國加入世界貿易組織（World Trade Organization，WTO），就是成功的明證。
然而，進入21世紀，美國先後經歷了九一一事件和次貸危機等不確定性事件的嚴重衝擊。在處理這些危機的過程中，美國加強了同其他國家的協調。隨著國際經濟體制開始有利於新興經濟體，國際安全領域不斷出現新的挑戰，美國逐漸感受到來自其他大國的壓力。與此同時，美國國內興起了全面質疑全球化的社會思潮。“美國從全球化進程中受益不多或者無從受益”的民粹主義觀點，使“慷慨”“包容”“協作”的自由主義國際觀不再具有說服力。
國際地位和國內利益受到威脅的社會認知的相互交織，促使美國對外政策取向發生了重大調整。在“美國優先”理念的指導下，美國政府開始執行一套不同於以往的對外政策。客觀地說，這是政黨輪替後美國政府的偏好發生改變所產生的影響外溢到對外關係領域的產物。問題在於，本屆美國政府的對外政策調整幅度之大，範圍之廣，遠遠超出通常所認為的合理範圍。如此規模的調整背後，必有一個反覆醞釀的思維過程，也有一個思想交鋒的辯論過程。還原這個“批判與反駁”的過程，有助於釐清美國對外政策調整的深層背景。
本文試圖從長時段的角度考察美國的對外政策調整，以論證美國當前階段的調整並非孤立於冷戰後的歷史背景；相反，它依然是冷戰後美國尋求自身定位的一種嘗試。基於國內外學術界關於冷戰後美國權力地位的相關研究成果，本文將探討長期影響美國對外政策制定的“優勢論”思想，闡述“美國優先”思想產生的深層背景，以期加深對美國對外政策走向的理解。
一
從特朗普政府調整對外政策說起
特朗普就任美國總統，是非建制力量崛起的一個標誌。就任之初，特朗普的外交變革措施就引起了外界的擔心。但是，政府政策慣性讓特朗普在執政初期，不得不“藉助建制派力量”來打造政府人事。由於政府高層官員中有不少是建制派，分析人士認為特朗普政府會迴歸傳統路線。特朗普的國家安全人員班底中，詹姆斯·馬蒂斯（James Norman Mattis）、約翰·凱利（John Kelly）、H.R.麥克馬斯特(H.R.McMaster)等人都是建制派。其外交政策和國安系統因而被認為會走向常規化。在經濟事務領域，外界也通過政策班底的構成來解讀特朗普政府的政策偏好，認為美國的國際經濟政策不會過於極端。
然而，事態的發展逐漸超出人們的預期。美國國家安全委員會“人事變動頻繁，並且經過一段時間磨合後呈現新特點。國安會自我定位迷失、總統重視不夠、國家安全顧問角色模糊並受到各方掣肘。”之後，建制派官員不斷去職，白宮內部的人事變動讓“強硬的保守主義精英”相繼進入內閣，致使美國的政策日漸“保守化和孤立化”。綜合而言，“美國政治內鬥加劇、特朗普易變個性、以及特朗普政府內部戰略派力量上升”等國內政治因素交織在一起，給世界政治帶來前所未有的不確定風險。
於是，人們意識到“在外部約束較弱的國際政治領域，特朗普主義蘊含著顛覆現有國際政治、經濟和安全秩序的可能性”。人們擔心，特朗普的對外政策主張會損害美國長期堅持的自由國際主義原則。就這一問題，美國著名學者約翰·伊肯伯裡（G. John Ikenberry）提出了一種有代表性的認識，認為“特朗普對自由秩序的挑戰格外危險，因為他隨意蔑視自由民主本身的規範和價值觀。特朗普的觀點是危險的，他在挑戰美國的理念之本。”
無可否認，每一任美國總統都有獨特的政策綱領。特別是在政黨輪替後，新總統通常會帶來較大幅度的政策調整。但是，類似特朗普這種帶來岸谷之變的情況還屬少見。目前來看，特朗普不僅要推翻前任政府的政策，而且要終結前幾任政府一直堅持的政策。按照特朗普的邏輯，冷戰結束後，美國自滿情緒（complacency）氾濫，這導致美國上下鬆懈和裹足不前。其結果是，美國在某些關鍵領域喪失優勢，並遭遇各種類型的挑戰。對此，美國必須強烈回應並升格競爭，從而確保美國人民的安全、繁榮和利益。
事實表明，特朗普政府的對外政策調整沒有侷限在操作層面——他在倡導一種政治哲學。這種規模的調整，甚至可以說是里根政府結束“對蘇緩和”政策的翻版。在實踐中，特朗普政府大幅增加軍事預算，在外交活動中頻頻使用強制手段。美國政府還以不符合美國利益為由，先後退出或要求重新磋商實施已久的國際協議。特別值得注意的是，美國開始對中國全面施壓，開啟了以對抗為主的博弈模式。
無疑，這些行為的背後有一套完整的理念在驅使，而“美國優先”就是這套理念的靈魂。那麼，“美國優先”的理念是如何建構出來的？它不可能憑空產生，必然有一個思想發展的過程。實際上，“美國優先”理念的實質是彰顯美國的私利，這種利己主張在成為選舉口號之前就已長期存在。只不過，在冷戰結束後的特殊語境裡，這種利己主張曾受到一定的抑制。反過來講，美國的國際主義觀念也不會一瞬間走向弱化，而必然存在一個流變的過程。那些助長了“美國優先”觀念的因素，必然會對國際主義觀念產生破壞作用。本文將探討“美國優先”的理念是如何從自由國際觀念的束縛下破繭而出的。
二
冷戰後“美國優勢”認知的形成
冷戰結束後，在冷戰對抗中戰勝對手的基本事實和主觀感受，曾一度讓美國充滿了勝利的喜悅。作為唯一的超級大國，美國迎來了自己的“單極時刻”，或者更準確地說是“單極臆想”。對於如何推進“美國治下的和平”，美國政策界和學術界提出了不同的看法，但它們都十分關注美國在新的世界秩序中的地位。 “地位”於美國而言，就是美國的優勢地位（primacy），或者更直白地說，就是美國的支配地位。
現實主義者信奉“實力至上”的原則，認為在國際體系中實力決定地位，尤其是軍事實力具有不可代替的重要性。這種認識來自於對美國自身經驗的體察。冷戰期間美蘇對抗的格局，讓美國的對外行動處處受到制衡。蘇聯的消失讓美國不再面對激烈的國際競爭。美國傳統鷹派認為，美國已經足夠安全，世界事務中已沒有什麼事情值得美國使用武力。海灣戰爭的速勝，讓美國走出了“越南綜合症”的陰影，重拾丟失在越南的信心。美國的軍事技術優勢和高科技戰爭震驚了全世界。冷戰結構的突然瓦解，讓美國瞬間從短暫的失衡狀態中獲得了客觀的實力優勢，並促使其肆無忌憚地對地區大國實施強制外交。
自由主義者同樣強調國際體系的競爭屬性，但是不迷信“唯軍力論”的觀點，主張通過合作的方式實現國家利益。過去被稱為“低政治”的經貿問題，成為後冷戰時代國家間的主要議題。在這種情況下，市場佔有率和規則制定權成為界定國家地位的主要依據。圍繞市場和規則的核心議題，在不同區域出現了高度協調的集體行動。歐洲一體化、北美自由貿易區、亞太經合組織(Asia-Pacific Economic Cooperation，APEC)就是這一合作思想的產物。在全球層面，世界貿易組織、國際貨幣基金組織（International Monetary Fund，IMF）、七國集團是國際市場的主要監管者，也是國際規則的主要制定者和監督實施方。美國作為秩序的創造者和既得利益者，可以通過維護現有的制度體系持續獲利，甚至使之成為“霸權之翼”。
簡言之，由於軍事上優勢明顯，經濟上可以主導合作，美國在冷戰後進入了“單極時刻”。美國思想界對於“美國註定領導世界”的認知並沒有太多歧見，爭論的只是美國領導世界的方式，並圍繞如何維持美國的優勢地位產生了不同的看法。此時，美國認為無人敢於對抗其強大的軍力，也沒有國家和地區可以組建起制衡美國的聯盟。因此，儘管軍事手段依然是美國外交的重要手段，但已經不再是解決問題的主要途徑；相應地，非軍事手段得到更多的重視，對於市場力量和社會力量的信仰逐漸形成。
自由主義的興盛並不意味著與之對立的意識形態處於失語狀態。保守主義者對克林頓政府的批評層出不窮，尤其嚴厲指責克林頓錯失了單極機遇。一種代表性的觀點是，美國要儘可能地利用當前的力量優勢，並確保這種優勢長久不衰。這種被稱為“沃爾福威茨主義”（Wolfowitz Doctrine）的基本思想，最早出現在1992年度的《美國防務計劃指南》（Defense Planning Guidelines）中，由曾在老布什政府供職的新保守主義代表人物保羅·沃爾福威茨（Paul Wolfowitz）提出。克林頓當選美國總統後，沃爾福威茨蟄伏了整整八年。他創辦了一個網站，網羅各地的保守主義者，批評克林頓政府忽視權力政治的現實，過分強調商業利益，誇大市場和多邊機制的和平效應。
總的來說，美國在這一階段是以勝利者的姿態俯視世界的，並試圖按照自身的意願改變整個世界。超強的實力優勢及由此衍生而來的優越感，讓美國相信它已經掌握了普世真理。通過主張“霸權穩定論”“民主和平論”和“歷史終結論”，美國宣稱自己行使的霸權是“仁慈霸權”，通過提供公共物品來維持世界秩序，進而推動各國建立市場經濟，推進政治自由，最終實現永久的和平。對市場經濟和社會力量的樂觀期待，讓美國願意為“自發秩序”（spontaneous order）的出現留足空間。這一時期蓬勃發展的美國經濟，也為自由主義國際議程提供了堅實的基礎。
三
優勢話語及其困境
“美國優勢”認知形成後，逐漸催生了相應的命題來闡釋美國優勢地位的正當性，如美國權力的自我約束、對國際公共物品的供給、對國際合作的積極期待、對其他文化的寬容態度等。然而，這些看法自始至終受到美國國內的質疑。在質疑者看來，這些國際主義者視為力量源泉的因素，恰恰有可能侵蝕美國的力量基礎。反向的思考讓質疑者相信，“仁慈霸權”或許是在自我設限，讓人搭便車，縱容他國柔性制衡（soft-balancing），最終將導致美國精神渙散。
（一） 自我約束抑或自我設限
從立國起，美國一直試圖向外界傳遞出一種信息，即美國不同於舊大陸的傳統大國，美國追求的是正義，而不是濫用權力。從實踐來看，儘管現實狀況同期望達到的目標還有很大差距，但美國在推動“全球秩序的改良”方面確實發揮了重要作用。現在的國際關係總體上比一個世紀前進步了許多。大國在權力使用方面比以往更加慎重，而美國作為體系中的最強者，也比以往的霸權國家更為剋制。一方面，美國的力量如此之強，以至於在大多數場合並不需要真的動用這種力量；另一方面，“仁慈霸權”的觀念也讓美國願意對權力加以約束。
但是，在國際關係領域，“仁慈”只發生在國家強盛之時。如果形勢沒有那麼樂觀，則“仁慈”就是“藉寇兵，賁盜糧”。因此，對國力和形勢的判斷，是決定要不要“仁慈”的關鍵。在國際政治實踐中，“仁慈”“道德”“軟實力”“國際形象”“領導地位”是一些似是而非的概念。當它們可以促進美國的利益時，美國會大肆宣揚這些概念；反之，當它們有損於美國的利益時，美國會將其拋諸腦後。總之，儘管美國的政策文件中有大量華麗的辭藻，但是，政策實踐者不允許自己的行動受制於辭令。
（二） 公共物品與搭便車
在國際政治中，大國的權威和秩序的正當性源自其他國家的認可。“正當性根植於一項社會契約，在其中主導國向構成附屬國的個體集合提供一種政治秩序，而那些個體則授予主導國約束個體行為並汲取資源的權力。”提供公共產品，必然會產生成本。分攤成本的方式因問題領域的性質而有所不同，也因主導國和附屬國的關係模式而有所差異。例如，在海灣戰爭期間，英國和法國等美國的歐洲盟友出動了人員裝備，日本和沙特阿拉伯則主要負責承擔戰爭開支。
通常，主導國願意承擔成本，以獲得附屬國的政治認可。但是，當主導國承擔成本的比例超過一定的限度時，則不得不考慮“國內觀眾的成本”（audience cost）。在國內經濟和政治形勢許可的情況下，美國或可容忍附屬國搭便車；反之，則不會容忍哪怕是親密盟友的搭便車行為。冷戰初期，由於安全合作是最大的政治，美國並沒有過於計較盟友的防務支出。到尼克松政府時期，美國經濟不再一枝獨秀，面對國內壓力很難不再計較。於是，美國開始敦促盟友在共同防禦中承擔更大的責任。冷戰結束後，隨著國際安全環境趨於緩和，各國紛紛減少了防務開支，而美國的軍事開支並沒有減少，故而其佔全球防禦開支的比例不降反升。對此，美國國內不少人認為美國承擔了不成比例的責任，因而強烈要求美國的盟友承擔應有的責任。
（三）國際合作與柔性制衡
冷戰結束後，尋求國際合作成為一種新的政治風潮。海灣戰爭是美國領導的一次集體軍事行動。軍事行動的成功不僅在於軍事層面，更體現在政治層面。多國與美國開展的不同程度的合作，讓美國的軍事行動具有了合法性，這對美國主導國際事務而言意義重大。正如保守主義作家羅伯特·卡根(Robert Kagan)所說，“得不到來自民主陣營的有效支持和認可的話，美國能否堅持下去就要打上一個問號。國際合法性——即由歐洲代表的自由民主世界的批准，對美國的選擇具有重要意義。”
然而，為了國際合法性而進行多邊協調，反過來又會讓多邊機構對美國形成某種約束。這種約束一旦被其他國家利用，會對美國的行為形成柔性制衡。國際體系中的其他國家，尤其是“二等大國”，會通過非對抗的方式稀釋美國的權力，訴諸國際多邊制度就是一種很好的方式。例如，美國在發動伊拉克戰爭的問題上拋開聯合國，採取了單邊主義行動。美國的這一行為不僅受到中俄兩國的批評，而且受到法國和德國等傳統盟友的抨擊，其國際形象因此受到極大的損害。
（四）對外寬容與身份困惑
美國自認為美式霸權是“仁慈霸權”，力圖把秩序的公共產品擴散至全世界。在它看來，和平的實現歸功於集體安全機制，而它領導的大國合作功不可沒；對和平的威脅主要來自非西方、非民主國家，因此，有必要通過社會化管道(socialization agent)來傳授西方經驗。這就要求美國用說服、感化、教導等方式，讓對象國感受、領悟、體察美國。在這個過程中，美國意欲打消“邊緣國家”在心理上的牴觸，淡化自己作為“核心國家”的色彩，展現美國的“軟實力”，進而讓其他國家跟隨左右。
但是，任何社會交往都具有互動性特徵，塑造者同時也會被塑造。儘管美國經常處於強勢地位，但這並不意味著它不會受到弱勢方的逆向影響。事實上，美國作為移民社會，其亞文化有著眾多的“非美國地方傳統”。因此，美國在對外“寬容”的同時，也在營造對內寬鬆的環境。這樣做的結果是，一方面其他行為體開始認可美國；另一方面，美國國內的價值日趨多元化。所以不少美國人擔心，“西方文化受到來自西方社會內部集團的挑戰。”
綜上所述，“美國優勢”認知形成後，隨之而來的是使有關美國支配地位的理論觀點合理化。圍繞“美國優勢”概念形成的上述推論，其核心是減少美國對硬權力的依賴，不斷擴大軟權力的運用，以更低的代價維持美國的國際地位。但是，事物的發展總有不盡如人意的地方，有些觀點未免過於樂觀，低估了國際政治現實的嚴酷性。故而，質疑者提出了相應的反駁，指出美國如果太過“仁慈”的話，只會加速其優勢地位的衰落，只有對冷戰對手進行全面改造，才能防止美國再次受到嚴重挑戰。
四
對冷戰對手的“戰後改造”
冷戰後初期，美國的政治思潮轉向更為積極主動的追求，開始在全球範圍內積極推進“自由”的進程。克林頓政府的國家安全顧問安東尼·萊克（Anthony Lake）明確闡述過這種轉變。他說，“在整個冷戰時代，我們遏制對市場民主制的全球威脅，現在我們應該尋求擴大它們的範圍。基於美國的信仰和對權力政治的謀劃，必須擴展世界上市場民主制國家的自由共同體”。顯然，美國的社會精英對於鞏固市場民主制、擴展自由共同體有一種樂觀的期待。這種相當普遍的樂觀情緒，最終讓“擴展論”和“接觸論”成為主導思想。
除了依靠自身的優勢，美國還試圖調動國際多邊機制來“擴展自由地帶”。其中，中東歐國家的轉型尤為典型。在經濟融合上，歐共體及後來的歐盟為這些轉型國家建立起了重回歐洲大家庭的利益紐帶。在軍事合作上，北約東擴讓它們完成了去軍事化(demilitarization)的進程——或者更準確地說去華約化的進程。在“越大越好”的北約框架下，中東歐國家的軍事轉型進展順利。在如火如荼的歐洲一體化形勢下，中東歐的經濟轉軌也在朝著美國預期的方向發展。歐洲同一性的觀念似乎點燃了歐洲文化融合的希望。
中東歐國家的轉型固然很重要，但它們還不是美國全球戰略部署中的首要關注。就維持美國的領導地位而言，中俄兩國才是美國最大的威脅。如果說還有比中俄兩國更大的威脅，那一定是中俄兩國的聯合。所以，無論從權力平衡（balance of power）的角度來看，還是從制衡威脅（balance of threat）的角度來看，中俄兩國或者兩國的聯合都是美國需要制衡的對象。更何況，中俄兩國還與美國有著思想文化上的芥蒂。用美國外交家喬治·凱南（George Kennan）的話說，“無論我們怎麼做，他們也不會熱愛我們。他們不會變得像我們”。
因此，在涉及美國在國際體系中的地位問題時，改變中俄兩國的行為取向才是核心議題。美國對俄羅斯有著歷史悠久且根深蒂固的敵意。“美國和俄國之間的衝突，不是始於1945年，也不是俄國革命勝利的1917年。兩國不是因為一個是共產主義而另一個是資本主義而捲入衝突。從19世紀開始，兩個大國在一世紀裡互爭雄長。”之後，經過“第一次冷戰”和“五十年戰爭”，美國國內對俄羅斯的牴觸情緒更為普遍。
長達50年的冷戰對抗，讓美國對蘇聯充滿了敵意。冷戰結束後，美國終於找到了“改造”俄羅斯和消除共產主義影響的機會。如果說冷戰的目標是防止共產主義擴張，那麼冷戰結束後，美國的目標則是拆除共產主義壁壘，推進自由主義國際議程。在美國的推動下，俄羅斯採取了“休克療法”的激進式改革。“新自由主義者對俄羅斯強加了一種重大的社會變遷，這帶來了災難後果”。
如果說美國對俄羅斯的疑忌源於長期對抗形成的歷史記憶，那麼美國對中國的擔心則源於懼怕中國未來對美國主導的秩序構成衝擊。正如美國戰略理論家羅伯特·羅斯（Robert Ross）所言，“美國自20世紀30年代起就認為，東亞海域不受該地區大陸國家的控制是維持東亞權力分配的關鍵，也與美國的安全利益相一致。美國對防止任何一個國家同時控制東亞大陸和海域有持久的興趣。”中國不斷增長的國力，正在打破地區均勢，假以時日必將對美國的地位構成挑戰。美國的戰略思想家相信，中國會把經濟發展的成果變成同美國競爭全球地位的手段。
實際上，早在20世紀70年代和80年代，美國國內就存在著一種商業力量的鬆散聯合，願意為發展中美關係進行遊說。在冷戰結束後的一段時間內，經貿關係成為中美關係的壓艙石。中國加入世界貿易組織後，逐步取消了外資企業的“超國民待遇”，這讓美國商界日益不滿。與此同時，中國的市場化發展也沒有鎖定在美國設想的軌道上。特別是2008年爆發金融危機之後，中國等新興經濟體在國際經濟體制中的地位不斷上升。在一些國際機構中，投票權從發達國家向發展中國家的轉移也刺激了美國脆弱的神經，加劇了美國國內對“接觸”政策的不滿。
五
從“改造他者”到“迴歸自我”
早在“接觸”政策看似很成功的20世紀末，美國國內就對“接觸”政策能否見效產生過爭議。“接觸”政策之所以得到延續，是因為美國國內經濟的快速增長令自由主義者士氣高漲，從而強化了他們對美國在制度性競爭中獲勝的信心。雖然一直面臨質疑，但在當時的歷史背景下，“接觸”政策得到了全面實施。支撐“接觸促改變”邏輯的基本假設是，美國的優勢是可以持續的，而對象國的內部則或早或晚一定生變。
然而，自由主義的國際議程受到戰略思想家的批評。兩極格局解體後，約翰·米爾斯海默（John J. Mearsheimer）等現實主義者對可能出現的多極體系極為擔心，認為這將讓“歐洲重回無序競爭的狀態”，在亞洲則“對抗已成必然”。波黑戰爭和臺海危機的發生，至少部分地驗證了他們在冷戰初期對國際形勢的預判。儘管歐洲沒有回到無序競爭的狀態，亞洲也還沒有出現“大國政治的悲劇”，但是，軍事衝突的風險卻是現實的存在。特別是經歷過20世紀90年代的朝核危機、南海危機和臺海危機之後，即使相對溫和的戰略理論家也認為，大國對抗的現實可能性依然存在。
在2000年美國大選中，小布什以微弱的選舉人票優勢擊敗對手，在充滿爭議的政治妥協中當選為美國總統。小布什政府的對外政策團隊幾乎照搬老布什政府的班底，沃爾福威茨就是其中的代表人物。他的思想深受德裔知識分子特別是列奧·斯特勞斯（Leo Strauss）的影響。作為流亡猶太人的後代，沃爾福威茨有強烈的意識形態標籤，以“基辛格的對立面”（Kissinger’s opposite）自居。他的思想糅合了單邊主義者亨利·卡伯特·洛奇（Henry Cabot lodge）和托馬斯·伍德羅·威爾遜（Thomas Woodrow Wilson）的不同方面，自認為是“講原則的現實主義者”（principled realist），也是“實用的理想主義者”（pragmatic idealist）。
小布什入主白宮後，沃爾福威茨成為白宮第一謀士。他的官方職務是國防部副部長，但他的影響不止於此。長期以來，他一直主張在伊拉克實現政權更替，從而糾正老布什政府在海灣戰爭中犯下的錯誤。九一一事件的爆發強化了沃爾福威茨等保守主義者的認識。在他們看來，只有挫敗對自由的威脅，自由才能得以生存。因此，“先發制人”就成了一個信條。隨後，美國將反恐戰爭擴大化，以莫須有的罪名發起了對伊拉克的入侵。
保守主義者重視強制外交，是因為他們認為，這可以充分地反映和有效地反哺“美國優勢”。主動發起合作當然也可以反映美國的優勢，但需要承受提供公共產品的鉅額成本。直觀地來看，強制手段簡單有力，而協調手段費而不惠。如果美國可以自主採取行動，尤其是實施強制行動，則美國的優勢地位依然存在。反之，一旦美國被迫在個別領域承認現狀的改變，則“美國優勢”將面臨局部的威脅。如果美國不得不在多個領域接受現實，則意味著美國的優勢地位會受到整體性威脅。
局部威脅可以通過重申博弈規則的方式加以消除。在這裡，所謂博弈是指主導者和挑戰者之間就地位展開的博弈。所謂博弈規則，是指現行國際體系中規範競爭的行為依據。由於現行國際體系是由美國主導建立的，它總體上反映了美國的戰略利益。在冷戰結束後初期，只要美國把一個國家定義為秩序挑戰者，就會對這個國家形成安全壓力。海灣戰爭中，美國對伊拉克進行了“懲罰性威懾”。臺海危機中，美國對中國進行了“拒止性威懾”（deterrence by denial）。在經貿領域，無論歐洲一體化進程，還是亞太經濟合作，都沒能排除美國的利益。
整體威脅則需要通過重塑博弈結構的方式加以應對。進入21世紀，構成“美國優勢”的要素開始發生變化。九一一事件後，美國對伊拉克的入侵將美國與歐洲盟友的矛盾公開化。之後，全球金融危機爆發，加劇了西方世界特別是美國的焦慮。非西方世界的群體性崛起，特別是中國的迅猛發展，刺痛了美國敏感的神經。公共討論的話題從美國優勢能否延續，逐漸過渡到新一輪“美國是否在衰落”的爭論。近來，美國在俄羅斯兼併克里米亞後並無實際作為，對中國在南海的行動也沒有強力回應，對中俄在安理會聯手否決涉及敘利亞的決議束手無策。在經貿領域，中國的基礎設施建設倡議和人民幣國際化進程，也被認為是替代性的而非補充性的秩序和機制。
至此，美國認為自身的地位受到了前所未有的挑戰。如果美國不維持高效的機動力量，難保俄羅斯兼併克什米爾的事件不會重演，難保美國的領導威望不會再一次受到挑戰。上一次臺海危機的爆發，已經讓美國有了捲入一場“非意願戰爭”的擔心。如果未來面臨同樣的環境，美國當如何加以應對？經濟上，發展中國家的群體性崛起和中國的“走出去”戰略也引起了美國的警覺。處在國際形勢大調整的洪流中，美國將做出怎樣的應對？
六
保守主義者對美國地位的重新定位
歷史上，美國的主導地位也曾受到嚴重挑戰。按照美國國際關係理論家、普林斯頓大學榮休教授羅伯特·基歐漢（Robert Keohane）的說法，“20世紀60年代中期以後，美國在世界政治經濟中的主導地位受到各國經濟恢復、日益加強的歐洲聯合力量以及日本經濟快速發展的挑戰。”基歐漢關心的是在沒有霸權的情況下如何組織國際合作。基歐漢相信，國際機制可以取代霸權，提供國際秩序，促進國際合作。他以20世紀70年代持續存在的國際合作，來說明霸權的衰落並不必然導致秩序的混亂。簡單地說，基歐漢積極尋求的是“國際協調”的解決方案。
這種方案一度很有說服力，特別是伊拉克戰爭讓美國各界認識到，維持霸權領導方式需要付出巨大的成本，因而最終是不可持續的。戰爭給美國造成巨大的財務負擔，這也讓“不幹傻事”“巧實力”等提法深得人心，於是也就有了奧巴馬政府加強國際合作的政治實踐。在氣候治理領域，中美兩國實現了高水平的合作。在國際經濟體系的轉型方面，奧巴馬政府時期美國也做出了一些讓步，從而實現了國際金融機構中投票權向新興經濟體的轉移。這一時期甚至還出現過“中美共治”的概念。與之相對應，中國也發展出“新型大國關係”的概念。中美關係似乎進入了良性互動、協同演化的健康軌道。
然而，“自由主義的敵人”在不遺餘力地貶低國際合作。儘管他們承認合作能夠帶來“絕對所得”（absolute gain），但認為各國更重視“相對所得”（relative gain），這就使得合作難以形成。確實，在批評者看來，奧巴馬政府太過尋求合作，從而形成了對外妥協的姿態。國際對手會利用美國的“慷慨”心理，提出讓美國難堪的條件，進而損害美國的形象，危及美國的領導地位。這樣一來，美國看似取得了絕對收益，卻會在合作中得益較少。由於無法從“不公平貿易安排”和“不合理氣候協議”中獲得相對收益，“美國優勢”被一點點蠶食，最終，“美國的優勢將告終結，美國必須適應新常態”。
因此，自由主義者的合作方案顯然是批評者無法接受的，後者也確實提出了自己的解決方案。在2016年的美國大選中，共和黨找到特朗普來推進其保守主義計劃。經歷過小布什政府時期的“新保守主義”，外界不應該對美國現政府的保守主義傾向感到陌生。特朗普上臺後退出《巴黎協定》（Paris Agreement）和《跨太平洋夥伴關係協定》（Trans-Pacific Partnership Agreement，TPP），與小布什政府上任不久退出《京都議定書》（Kyoto Protocol）和《限制反彈道導彈系統條約》（Treaty on the Limitation of Anti-Ballistic Missile Systems，ABM），並無二致。可以說，美國有著深厚的保守主義土壤，這才是特朗普入主白宮的根本原因。
考察特朗普政府的對外政策調整可以發現，美國正在重塑博弈的結構。美國政府紛繁複雜的政策調整背後，隱藏著基於“相對所得”考慮的邊緣政策邏輯（brinkmanship）。其基本假設是，外部世界對美國的需要高於美國對外部世界的需要。由此，美國留給外部世界兩個選項，而且沒有多少折中的餘地。第一個選項是負和博弈：失去美國的合作，從而遭受比美國大的多的損失。第二個選項是單向的零和博弈：維持美國的合作，併為此付出代價。留給外部世界的是一個兩難的困境，要麼接受損失，要麼提供旁支付（side payment）。這就是“美國優先”論的現實主義本質。
其實，所謂“美國優先”，就是要求在擁堵的全球化道路上，開闢出一條輸送美國利益的專線。這是對“膽小鬼博弈”的一種全新擴展。以往，“膽小鬼博弈”有一條規則，即車手駕車對向行駛，首先躲避者被稱為膽小鬼。“美國優先”的主張者則是駕駛重型卡車，朝著小客車對向奔去。此時，博弈問題不再是意志的較量，而是強者對弱者的“敲竹槓”（holdout）。在這種情況下，從旁避讓大概是小客車司機的理性選擇。
在保守主義者看來，美國當前的選擇是其處理同世界關係的均衡策略。無論外部世界如何選擇，美國的策略都是最佳應對。如果外部世界選擇不妥協，會同美國開啟負和博弈，由於美國的損失更小，最終反而會維持甚至擴大美國的優勢。如果外部世界選擇妥協，會同美國進入單向度的零和博弈，外部世界之所失即美國之所得，這樣也會維持或擴大美國的優勢。因此，無論如何，美國總會是獲得相對收益的一方。
美國在多個領域對眾多國家提出了類似要求，甚至對夥伴國家也是如此。在安全領域，美國要求盟友承擔更大的開支份額；在經貿領域，美國要求重新談判已達成甚至已實施多年的協議。針對現實和潛在的對手，美國更是保持強硬態度。在安全領域，美國奉行極限施壓政策（如在朝鮮問題上）；強化使用武力的氛圍（如空襲敘利亞）。在經貿領域，美國肆意挑起了同各國的對抗，力圖打破“不公平”的經濟結構，再造符合美國利益的經濟秩序。
在國際關係日益民主化的今天，美國的做法其實是在復興“叢林法則”。這種國際關係領域的“返祖現象”，讓21世紀的國際政治逐漸滑向“黑猩猩的政治”：“首領在族群中來回奔走，敲擊地面，帶領一隊猩猩大吼大叫，或者粗暴地拍打一兩個下屬，以此來顯示自己的霸主地位。”但是，通過這樣的宣示行動，美國真的可以維持特殊歷史背景下形成的優勢地位嗎？短期內美國或許可以迫使其他國家讓步，但從長遠來看，這種行為模式只會讓其他國家反對美國成為“自我實現的預言”（self-fulfilling prophecy）。
綜上所述，針對霸權之後的治理模式，自由主義者提出了“國際協調”的解決方案，保守主義則提出了一個截然不同的方案，那就是拒絕進入“霸權之後”的軌道。基於相對收益考慮，保守主義者試圖重塑博弈結構，把外部世界對美國的“不對稱依賴”當作美國權力的來源，以此推進美國利益的優先實現。當主導國家需要運用權力來實現其狹隘的利益時，秩序的正當性基礎會受到衝擊，維持秩序的成本會因此而上升，而所謂“霸權治下的和平”也將遭受自我傷害乃至自我毀滅。
七
結 語
美蘇之間長達半個世紀的冷戰，形成了兩極對抗的均衡結構。冷戰結束打破了原來的平衡，使美國獲得了暫時的優勢。這種優勢本來是特殊歷史背景下出現的非常狀況，然而，在美國內部卻催生出了將其常態化的政策和思想。這就使得維持優勢地位成為冷戰後美國製定對外政策的基本出發點。在此目標的指引下，美國的戰略思想家、決策參與者乃至社會公眾，都深受“優勢論”“地位論”的影響。對於維持優勢地位的目標，美國各界並沒有多少異議。但是，關於維持美國獨特地位的方法則眾說紛紜。換言之，保持“美國優勢”的目標是確定的，變化的是實現這一目標的手段。
考察冷戰結束後30年中美國對外政策的變遷可以發現，美國主要通過強制外交和主動合作來維持其優勢。當然，美國的優勢地位不是絕對的，也會面臨各種挑戰。當美國不得不進行國際合作時，它會將這視為自身優勢開始鬆動的信號，繼而尋求維持其優勢的手段。安全領域和經貿領域，是美國維持其優勢地位的重點領域。如果挑戰出現在單一領域，美國會通過重申博弈規則的方式予以因應；如果挑戰同時出現在多個領域，美國則會通過重塑博弈結構的方式加以應對。至於具體防範對象，則以中國、俄羅斯尤為明確。
總之，美國不會輕易接受“霸權之後”的安排，因而會用各種手段延緩這一天的到來。冷戰結束後，幾任美國政府無一不是為了維持優勢地位而縱橫捭闔。在這個意義上，所謂“美國優先”其實是“優勢論”的一個變體。美國政府的最新調整，既是對前任政府過於“寬容”的回調，也是對前幾任政府過於“慷慨”的修正。在調整過程中，美國依舊手持大棒，只是溫言已不再。從短期來看，美國或能迫使對手讓步，但從長遠來看，美國的行為會帶來自我否定的後果。（註釋略）
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