裁判要旨
《中華人民共和國行政複議法實施條例》第二十七條規定：“公民、法人或者其他組織認為行政機關的具體行政行為侵犯其合法權益提出行政複議申請，除不符合行政複議法和本條例規定的申請條件的，行政複議機關必須受理。”第二十八條規定：“行政複議申請符合下列規定的，應當予以受理：……（二）申請人與具體行政行為有利害關係；……”這裡的利害關係，是申請人的合法權益可能受到行政行為的侵害所產生的法律關係，這裡只要求行政行為客觀上具有影響申請人權益的可能性就足夠，至於是否受到侵害則是在審查中需要解決的問題。對申請人合法權益的影響，通常情況下應當是一種不利的影響，而是否產生不利的影響則要結合具體的行政行為及該行為的具體效果進行綜合分析與判斷。行政行為導致申請人的權益受到減損，可以認為申請人的權益受到不利影響。這種減損應當是一種綜合考量的標準，既包括當事人實際權益的直接減少或消除，也包括當事人實際權益的相對減少。本案中，雖然吉興銳等人在分流前後均歸清城區管理，但其工資待遇與劃歸市直管理的退休教師出現差距，其權利義務受到實際影響。吉興銳等七人與清遠市政府作出62號通知的行為具有利害關係，提起行政複議申請符合法律規定，應當予以受理。
中華人民共和國最高人民法院
行 政 裁 定 書
（2017）最高法行再94號
再審申請人（一審原告、二審上訴人）吉興銳。
再審申請人（一審原告、二審上訴人）白宜德。
再審申請人（一審原告、二審上訴人）葉寧西。
再審申請人（一審原告、二審上訴人）湯煥興。
再審申請人（一審原告、二審上訴人）張概珍。
再審申請人（一審原告、二審上訴人）鄭子灼。
再審申請人（一審原告、二審上訴人）羅琪華。
上述再審申請人訴訟代表人張概珍。
上述再審申請人共同委託代理人周密、黃振杰，廣東大觀律師事務所律師。
被申請人（一審被告、二審上訴人）廣東省人民政府。住所地：廣東省廣州市東風中路305號。
法定代表人馬興瑞，省長。
委託代理人郭偉、黃允鑫，廣東省法制辦工作人員。
再審申請人吉興銳、白宜德、葉寧西、湯煥興、張概珍、鄭子灼、羅琪華因訴被申請人廣東省人民政府（以下簡稱廣東省政府）行政複議決定一案，不服廣東省高級人民法院於2016年11月16日作出的（2016）粵行終1158號行政判決，向本院申請再審。本院於2017年3月9日立案審查，並於2017年7月31日作出（2017）最高法行申1253號行政裁定，提審該案。2017年12月11日，本院編立提審案號，依法組成合議庭審理本案。案件現已審理終結。
吉興銳等七人是原廣東省清遠市清城區清城中學2013年8月31日前退休的高中教師。2013年6月18日，清遠市人民政府（以下簡稱清遠市政府）下發清府辦（2013）62號《關於做好市中心區域佈局調整學校人員分流工作總體方案的通知》（以下簡稱62號通知），對清遠市中心區域佈局調整，對學校教職員工進行分流安置並確定分流人員不同的工資待遇：對原屬清城區管理的清城中學、石角梓琛中學實行初高中分離，高中部成立或併入市直中學，歸市屬管理；2013年8月31日前退休的清城中學離退休人員劃歸清城區管理，梓琛中學退休高中教師歸市直管理；清城區源潭中學、職業技術學校整體移交市屬管理，該兩校的離退休人員整體由市直接收；原清城區學校在編在職教職員工（含退休人員）劃歸市直管理後，工資待遇按照市直學校在編在職教職員工標準核算。吉興銳等七人對62號通知中未將其作為退休高中教師劃歸清遠市管理不服，申請行政複議。廣東省政府分別於2014年10月21日、2014年11月10日、2014年11月17日立案受理，因案情複雜，分別於2014年12月19日、2014年12月31日、2015年1月9日延長該十宗案的審查期限30天。2015年1月14日，清遠市人民政府以與吉興銳等七人協商解決問題為由，申請中止對該十宗案的審查。2015年1月15日，廣東省政府中止對該十宗案的審查。因協調不成，廣東省政府於2015年12月21日恢復對該十宗案的審查，同日作出粵府行復（2014）348、368-374、382、383號《駁回行政複議申請決定書》（以下簡稱駁回決定），主要內容為：“62號通知中關於“清城中學2013年8月31日前退休的離退休人員劃歸清城區管理”的內容並未對吉興銳等七人作出調整，吉興銳等七人原先為清城區管理，在62號通知發佈後仍歸清城區管理，吉興銳等七人與清城中學的勞動合同關係並未因該內容變更。上述內容並未改變吉興銳等七人的權利義務，也未侵犯吉興銳等七人的合法權益，吉興銳等七人與涉案通知沒有法律上的利害關係。依據《中華人民共和國行政複議法實施條例》第二十八條第二項之規定，決定駁回吉興銳等七人的行政複議申請。”2016年1月6日，吉興銳等七人提起本案行政訴訟，請求判決撤銷廣東省政府作出的駁回決定；廣東省政府在60日內重新作出行政複議決定。
廣州鐵路運輸中級法院（2016）粵71行初21號行政判決認為，2013年6月18日，清遠市人民政府下發涉案通知，對清遠市中心區域學校佈局調整，並對學校教職員進行分流調整，其中關於“清城中學2013年8月31日前退休的離退休人員劃歸清城區管理”的內容並未對吉興銳等七人作出調整，吉興銳等七人原先為清城區管理，在涉案通知發佈後仍歸清城區管理，吉興銳等七人與清城中學的勞動合同關係並未因該內容變更。上述內容並未改變吉興銳等七人的權利義務，也未侵犯吉興銳等七人的合法權益。故廣東省政府認為吉興銳等七人與涉案通知沒有法律上的利害關係，不符合《中華人民共和國行政複議法實施條例》第二十八條第二項規定的受理條件，並無不當。廣東省政府根據《中華人民共和國行政複議法實施條例》第四十八條第一款規定作出上述駁回行政複議申請決定證據確鑿，適用法律法規正確。根據《中華人民共和國行政複議法》第十七條第一款、第三十一條第一款，《中華人民共和國行政複議法實施條例》第四十一條規定，廣東省政府立案受理行政複議申請，因案情複雜延長審查期限，其間因協商中止審查、協調不成後恢復審查、作出駁回決定，符合法定程序。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條的規定，判決駁回吉興銳等七人的訴訟請求。吉興銳等七人不服一審判決，提起上訴。
廣東省高級人民法院（2016）粵行終1158號行政判決認為，根據《中華人民共和國行政複議法》第二條，《中華人民共和國行政複議法實施條例》第二十七條、第二十八條、第四十八條第一款規定，吉興銳等七人作為清城中學2013年8月31日前退休的高中教師原先為清城區管理，在62號通知發佈後仍歸清城區管理，故該通知中關於“清城中學2013年8月31日前退休的離退休人員劃歸清城區管理”的內容未改變吉興銳等七人的權利義務，亦未變更吉興銳等七人與清城中學的勞動合同關係。廣東省政府認為62號通知未侵犯吉興銳等七人的合法權益，吉興銳等七人與62號通知沒有法律上的利害關係，不符合法律法規規定的行政複議受理條件，決定駁回吉興銳等七人的行政複議申請，並無不當。廣東省政府作出駁回決定，符合法定程序，適用法律法規正確。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第一項的規定，判決駁回上訴，維持一審判決。
吉興銳等七人申請再審稱：
1.一、二審認定再審申請人與申請複議的行政行為沒有法律上的利害關係，適用法律錯誤。申請人是廣東省清遠市中心區域中學教職工，在清遠市政府制定和實施的清遠市中心區域學校人員分流方案中是分流對象，是行政相對人。行政相對人認為行政主體的行政行為損害其合法權益的，依法有權申請行政複議或提起行政訴訟。
2.廣東省政府中止行政複議審查的理由顯屬非法，且經申請人兩次書面申請仍沒有及時恢復行政複議審查，導致拖沓一年零兩個月才作出複議決定，複議程序明顯違法，其駁回決定依法應予撤銷。
3.二審在未經開庭審理也未履行詢問當事人的法定審理程序的條件下逕行作出判決，剝奪申請人的訴訟權利，違反法定程序。請求撤銷一、二審判決，裁定對本案進行再審。
廣東省政府答辯稱：被訴駁回決定認定事實清楚，適用依據正確，符合法定程序。二審判決認定事實清楚，適用依據正確，吉興銳等七人提出的再審申請不成立。請求依法駁回吉興銳等七人的再審申請。
本院認為，《中華人民共和國行政複議法》第二條規定：“公民、法人或者其他組織認為具體行政行為侵犯其合法權益，向行政機關提出行政複議申請，行政機關受理行政複議申請、作出行政複議決定，適用本法。”《中華人民共和國行政複議法實施條例》第二十七條規定：“公民、法人或者其他組織認為行政機關的具體行政行為侵犯其合法權益提出行政複議申請，除不符合行政複議法和本條例規定的申請條件的，行政複議機關必須受理。”第二十八條規定：“行政複議申請符合下列規定的，應當予以受理：……（二）申請人與具體行政行為有利害關係；……”這裡的利害關係，是申請人的合法權益可能受到行政行為的侵害所產生的法律關係，這裡只要求行政行為客觀上具有影響申請人權益的可能性就足夠，至於是否受到侵害則是在審查中需要解決的問題。對申請人合法權益的影響，通常情況下應當是一種不利的影響，而是否產生不利的影響則要結合具體的行政行為及該行為的具體效果進行綜合分析與判斷。行政行為導致申請人的權益受到減損，可以認為申請人的權益受到不利影響。這種減損應當是一種綜合考量的標準，既包括當事人實際權益的直接減少或消除，也包括當事人實際權益的相對減少。
本案中，清遠市政府作出62號通知對清遠市中心區域佈局調整，對學校教職員工進行分流安置並確定分流人員不同的工資待遇。該通知確定的分流原則有三：一是對於在編在職教師，符合方案規定的相應條件的，分流到高中學校，歸市直管理，不符合的分流到初中學校歸清城區管理；二是2013年8月31日前退休的教師，如調整前後其所在學校均隸屬市直的由市直管理，調整前後其所在學校均隸屬清城區的由清城區管理，如調整前後隸屬關係發生變化的，則2013年8月31日退休前當年為高中教師的歸市直管理，當年為初中和小學及其他類別的歸清城區管理；三是由市直整體接收的學校，在編在職教職員工及離退休人員均整體由市直接收管理。經詢問了解，劃歸清城區管理與劃歸市直管理，在退休待遇上存在一定差距。吉興銳等七人作為清城中學2013年8月31日前退休的高中教師，是62號通知中分流安置的對象。根據分流方案確定的分流原則，2013年8月31日前退休的教師，存在劃歸市直管理和清城區管理兩種情況，而吉興銳等七人屬於未能劃歸市直管理的部分人員。
雖然吉興銳等人在分流前後均歸清城區管理，但其工資待遇與劃歸市直管理的退休教師出現差距，其權利義務受到實際影響。吉興銳等七人與清遠市政府作出62號通知的行為具有利害關係，提起行政複議申請符合法律規定，應當予以受理。廣東省政府以62號通知與吉興銳等七人沒有法律上的利害關係為由決定駁回吉興銳等七人的行政複議申請，適用法律錯誤，應予糾正。一、二審判決維持廣東省政府的駁回決定，亦應予以糾正。吉興銳等七人主張廣東省政府中止行政複議審查理由非法，沒有及時恢復行政複議審查，程序明顯違法。根據《中華人民共和國行政複議法實施條例》第四十一條的規定，行政複議期間有其他需要中止行政複議的情形，影響行政複議案件審理的，行政複議中止；行政複議中止的原因消除後，應當及時恢復行政複議案件的審理；行政複議機構中止、恢復行政複議案件的審理，應當告知有關當事人。”2015年1月14日，清遠市政府以協商解決問題為由提出中止審查的申請，廣東省政府中止審查並不違反法律規定，且進行協調有利於化解爭議、解決糾紛。後因協調不成，廣東省政府於2015年12月21日恢復審查並於同日作出駁回決定。廣東省政府在行政複議中止的原因消除後，恢復行政複議案件的審理，符合法定程序。吉興銳等七人的該項主張沒有法律依據，本院不予支持。吉興銳等七人還主張二審未經開庭審理也未詢問逕行判決違反法定程序。根據《中華人民共和國行政訴訟法》第八十六條的規定，人民法院對上訴案件，經過閱卷、調查和詢問當事人，對沒有提出新的事實、證據或者理由，合議庭認為不需要開庭審理的，也可以不開庭審理。二審合議庭閱卷、調查和詢問並不是每一個案件都必經的程序。吉興銳等七人的該項主張沒有法律依據，本院亦不予支持。
綜上，一、二審判決適用法律錯誤，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條第二項、《最高人民法院關於執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第七十六條第一款、七十八條之規定，判決如下：
一、撤銷廣州鐵路運輸中級法院2016年7月13日作出的（2016）粵71號行初21號行政判決；
二、撤銷廣東省高級人民法院2016年11月16日作出的（2016）粵行終1158號行政判決；
三、撤銷廣東省人民政府2015年12月21日作出的粵府行復（2014）348、368—374、382、383號駁回行政複議申請決定；
四、責令廣東省人民政府於本判決生效60日內重新作出行政複議決定。
一審案件受理費50元、二審案件受理費50元，由廣東省人民政府負擔。吉興銳、白宜德、葉寧西、湯煥興、張概珍、鄭子灼、羅琪華繳納的一審案件受理費50元、二審案件受理費50元，予以退還。
本判決為終審判決。
審 判 長 熊俊勇
審 判 員 龔 斌
審 判 員 陳宏宇
二〇一七年十二月二十六日
法官助理 牛延佳
書 記 員 餘逸純
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