《民主與法制時報》特約撰稿 鄒煥聰
日前，全國人大常委會公佈《中華人民共和國公務員法（修訂草案）》（簡稱草案），公開徵求意見。意見反饋截止日期為2018年12月1日。草案順應新時代發展需要，調整完善了公務員職務、職級及分類管理等有關規定，值得充分肯定，但仍然存在進一步完善的必要。
筆者認為，就公務員獎懲而言，草案明確了“監督約束與激勵保障並重的原則”，將原第九章章名“懲戒”改為“監督與懲戒”，增加了有關加強公務員監督的規定等，但離建立依法獎懲機制尚有進一步的完善空間。以下，談幾點看法：
一要進一步完善公務員獎懲的清單制度。雖然在草案第52條、59條規定了公務員的獎勵情形和懲戒行為，其分別相當於獎勵“範圍清單”、懲戒“負面清單”。凡是“範圍清單”未列的獎懲情形，獎懲機關均不得實施，否則構成違法。很明顯，實行類似清單管理有利於強化公務員對懲戒權的制約和監督。但是目前獎勵清單中“有其他突出功績的”可能會被濫用，需要國務院有關規定進一步明確。而懲戒行為清單方面，也有待法治化，建議在草案第59條中增加一款：“沒有正當理由，在國外銀行存款、購買不動產及持有有價證券的。”
同時，鑑於公務員懲戒種類比較單一，懲戒效力不太明顯，可以將類似的財產罰引入到公務員的懲戒體系中。建議借鑑國外立法經驗，將草案第64條第1款改為：“公務員在受處分期間不得晉升職務、職級和級別，其中受記過、記大過、降級、撤職處分的，不得晉升工資檔次，情節嚴重的，並罰12-24個月工資。”
二要建立公務員獎懲措施與獎懲情形的對接機制。本次草案沿襲了過去獎勵的類型和處分的種類，也規定了可能獎勵的情形及懲戒情形，但仍然沒有規定獎懲情形與獎懲種類的具體對應關係。這給獎懲機關提供了極大的自由裁量權。如果不對這種獎懲權力進行控制，那麼很可能會造成獎勵過當、激勵不足者懲戒過當、約束不力的問題，不利於正向激勵和反向約束制度體系的完善。因此，有必要進一步明確嘉獎、記三等功、記二等功、記一等功、授予稱號等獎勵種類所對應的獎勵情形，進一步細化警告、記過、記大過、降級、撤職、開除等處分種類相對應的情形。
三要構建公務員獎懲和監督的法定程序。本次修訂稿的亮點之一是在第57、58條增加了公務員監督的條款，但各種監督措施的含義還有待明確，且缺乏監督程序法規定。公務員獎懲行為雖然屬於內部行為，但是不能忽視正當程序的規定，特別是在我國行政程序法尚未出臺的背景下，更有必要對內部行政進行相應的程序規範，以最大限度保障公務員權利和控制行政機關的權力。
為此，筆者建議將第57條第2款改為“對監督發現的問題，應當區分不同情況，遵循正當程序的原則，予以談話提醒、批評教育、責令檢查、誡勉、組織處理、處分”，且需要在以後修改的《公務員處分條例》中進行明確規定，建立健全調查、聽取陳述和申辯、決定、通知等正當程序的規定。同時，對公務員處分，應該規定相應程序，以遏制處分機關的恣意。
四要建立公務員獎懲的司法救濟機制。草案仍然沿襲了以往分軌制救濟路徑，即根據不同性質的公務員採取不同的救濟渠道。如果是聘任制公務員與機關發生合同爭議，先仲裁，如不服再進行民事訴訟；如是非聘任制公務員，只能申請複核，再提出申訴；或不經複核，直接提出申訴。但這種排斥司法救濟的法律救濟對於公務員的權利保障是欠缺的。筆者認為，凡涉及公務員根本性權利義務的不利處分或決定（比如開除、辭退、取消錄用等），應該接受法院的司法審查。為此，建議在草案第95條增加“公務員對開除、辭退、取消錄用等公務員身份處理行為不服的，可以依法提起行政訴訟”。從行政法治考慮，暢通公務員懲戒的司法救濟渠道，或將成為今後完善公務員法修訂稿有關懲戒條款的正確方向。（作者系法學博士後，江蘇大學法學院副教授）
原標題：公務員獎懲機制需進一步法治化 ——公務員法修訂草案之建議閱讀更多 民主與法制時報 的文章
