2018年3月，國務院國資委發佈《關於開展“國企改革雙百行動”企業遴選工作的通知》（國資研究〔2018〕107號），決定選取百家中央企業子企業和百家地方國有骨幹企業，在2018-2020年期間實施“國企改革雙百行動”（下稱“雙百行動”)。2018年8月5日，國務院國資委下發了《關於印發的通知》（國資發研究〔2018〕70 號）， “雙百行動”入選企業名單已經確定，近400家國企入圍，其中央企近200家，地方國企200餘家，入選企業將於2018年9月底前上報綜合改革方案。
陽光時代律師事務所長期從事國企改革法律服務的高級合夥人朱昌明律師認為，《國企改革“雙百行動”工作方案》的印發，意味著國企綜合改革已經進入實施階段，這也是國企改革從“四項改革試點”、“十項改革試點”、“三批混改試點”等單項改革試點向成批國企綜合改革的重大轉變，具有里程碑式的意義。為幫助大家理解“雙百行動”，今天，明律師特為大家解讀該方案。
一、“雙百行動”背景
通過上述國企改革試點的積極探索，應該說取得了重要的階段性成果，也形成了可複製推廣的寶貴經驗，為繼續深化國企改革奠定良好的基礎。但是，上述國企改革試點是單項試點，沒有改變“頭痛醫頭、腳痛醫腳”的侷限性，未曾形成良好的改革合力，混改試點企業關於職業經理人試點、董事會職權試點、企業薪酬分配改革試點以及員工持股試點等進展緩慢，混改試點企業距真正的市場主體還有很大差距。
因此，根據“1+N”系列文件的總要求，只有把各個單項的試點綜合起來，更多地推行國企綜合改革，改革總體效應才能較好體現，才能創造國企改革新局面，為實現國企改革全面勝利打開突破口，“雙百行動”順勢而生。
二、“雙百行動”目標和遴選標準
“雙百行動”目標是，“深入推進綜合改革，聚焦重點難點，補齊改革短板，在改革重點領域和關鍵環節率先取得突破，打造一批治理結構科學完善、經營機制靈活高效、領導堅強有力、創新能力和市場競爭力顯著提升的國企改革尖兵，充分發揮典型引領示範帶動作用”。可見，以點帶面，串點成線，形成模式，複製推廣是本次“雙百行動”主要考量內容。
根據國資研究〔2018〕107號文，“雙百行動”遴選標準為：
（一）有較強的代表性。企業主營業務突出，資產具有一定的規模，在行業發展中具有較強影響力，原則上是應當是利潤中心，而非成本費用中心。
（二）有較大的發展潛力。企業可以是深化改革與經營發展形勢較好的核心骨幹企業，可以是面臨激烈競爭、亟需通過改革提高效率、提升核心競爭力的企業，也可以是暫時處於困難階段，但有計劃、有信心通過改革實現脫困發展的企業。
（三）有較強的改革意願。企業的主要負責人及業務部門能充分理解掌握國企改革精神，能敢為人先、勇於探索、攻堅克難，能在改革重點領域和關鍵環節率先取得突破。
三、“雙百行動”主要內容
根據《國企改革“雙百行動”工作方案》，入“雙百行動”的百家中央企業子企業和百家地方國有骨幹企業，將在2018-2020年期間實施“雙百行動”，深入推進綜合改革，實現“五大突破、一個堅持”，即在混合所有制改革、法人治理結構、市場化經營機制、激勵機制以及歷史遺留問題要實現突破，同時要堅持黨的領導。
因此，本次“雙百行動”與以往試點最大的不同在於：“雙百行動”企業將在一個經濟實體內實施綜合改革舉措，改革細項更多更綜合，將明顯多於此前四項改革試點、十項改革試點中的內容。
四、綜合改革舉措解讀
根據“1+N”系列國企改革指導文件，“雙百行動”綜合改革舉措包括：
（一）混合所有制改革
1.分類、分層推進國企混合所有制改革
（1）分類推進國企混合所有制改革
穩妥推進主業處於充分競爭行業和領域的商業類國企混合所有制改革，積極引入其他國有資本或各類非國有資本實現股權多元化；有效探索主業處於重要行業和關鍵領域的商業類國企混合所有制改革。對主業處於關係國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域、主要承擔重大專項任務的商業類國企，在保持國有資本控股地位的同時支持非國有資本參股。
（2）分層推進國企混合所有制改革
引導在子公司層面有序推進混合所有制改革：對集團公司二級及以下企業，以研發創新、生產服務等實體企業為重點，引入非國有資本，加快技術創新、管理創新、商業模式創新，合理限定法人層級，有效壓縮管理層級；探索在集團公司層面推進混合所有制改革：在國家有明確規定的特定領域堅持國有資本控股，形成合理的治理結構和市場化經營機制；在其他領域，鼓勵通過整體上市、併購重組、發行可轉債等方式，逐步調整國有股權比例，積極引入各類投資者，形成股權結構多元、股東行為規範、內部約束有效、運行高效靈活的經營機制。
3.鼓勵國有資本以多種方式入股非國有企業
在公共服務、高新技術、生態環境保護和戰略性產業等重點領域，以市場選擇為前提，以資本為紐帶，充分發揮國有資本投資、運營公司的資本運作平臺作用，對發展潛力大、成長性強的非國有企業進行股權投資。
4.探索完善優先股和國家特殊管理股方式
國有資本參股非國有企業或國有企業引入非國有資本時，允許將部分國有資本轉化為優先股。在少數特定領域探索建立國家特殊管理股制度，依照相關法律法規和公司章程規定，行使特定事項否決權，保證國有資本在特定領域的控制力。
（二）法人治理結構完善
充分發揮公司章程在企業治理中的基礎作用，依照法律法規和公司章程，嚴格規範履行出資人職責的機構、股東（大）會、董事會、經理層、監事會、黨組織和職工代表大會的權責，強化權利責任對等，保障有效履職，完善符合市場經濟規律和我國國情的國有企業法人治理結構。
1.履行出資人職責的機構（國有股東）
履行出資人職責的機構和各類非國有資本出資人依法按出資比例和公司章程規定行權履職，注重通過公司法人治理結構依法行使國有股東權利。國有股東主要通過參加股東會議、審核需由股東決定的事項、與其他股東協商作出決議等方式履行職責，除法律法規或公司章程另有規定外，不得干預企業自主經營活動。
履行出資人職責的機構應將有關監管內容應依法納入公司章程，按照以管資本為主的要求，轉變工作職能、改進工作方式，加強公司章程管理，清理有關規章、規範性文件，研究提出審批事項清單，建立對董事會重大決策的合規性審查機制，制定監事會建設、責任追究等具體措施。
2.股東（大）會
股東（大）會是企業的權力機構。股東（大）會主要依據法律法規和公司章程，通過委派或更換董事、監事（不含職工代表），審核批准董事會、監事會年度工作報告，批准公司財務預決算、利潤分配方案等方式，對董事會、監事會以及董事、監事的履職情況進行評價和監督。國有獨資公司不設股東會，由履行出資人職責的機構依法行使股東會職權。
3.董事會
（1）落實董事會職權
董事會是公司的決策機構，要對股東會負責，執行股東會決定，依照法定程序和公司章程授權決定公司重大事項，接受股東會、監事會監督，認真履行決策把關、內部管理、防範風險、深化改革等職責。國有獨資公司要依法落實和維護董事會行使重大決策、選人用人、薪酬分配等權利，增強董事會的獨立性和權威性，落實董事會年度工作報告制度。
（2）優化董事會組成結構
國有獨資、全資公司的董事長、總經理原則上分設，應均為內部執行董事，定期向董事會報告工作；國有獨資公司的董事對履行出資人職責的機構負責，接受其指導，其中外部董事人選由履行出資人職責的機構提名，並按照法定程序任命；國有全資公司、國有控股企業的董事由相關股東依據股權份額推薦派出，由股東會選舉或更換；國有全資公司的外部董事人選由控股股東商其他股東推薦，由股東會選舉或更換；國有控股企業應有一定比例的外部董事，由股東會選舉或更換。
（3）規範董事會議事規則
董事會要嚴格實行集體審議、獨立表決、個人負責的決策制度，平等充分發表意見，一人一票表決，建立規範透明的重大事項信息公開和對外披露制度，保障董事會會議記錄和提案資料的完整性，建立董事會決議跟蹤落實以及後評估制度，做好與其他治理主體的聯繫溝通。董事會應當設立提名委員會、薪酬與考核委員會、審計委員會等專門委員會，為董事會決策提供諮詢，其中薪酬與考核委員會、審計委員會應由外部董事組成。改進董事會和董事評價辦法，完善年度和任期考核制度，逐步形成符合企業特點的考核評價體系及激勵機制。
（4）加強董事隊伍建設
開展董事任前和任期培訓，做好董事派出和任期管理工作；建立完善外部董事選聘和管理制度，嚴格資格認定和考試考察程序，拓寬外部董事來源渠道，擴大專職外部董事隊伍，選聘一批現職國有企業負責人轉任專職外部董事，定期報告外部董事履職情況。
4.監事會
監事會是公司的監督機構，依照有關法律法規和公司章程設立，對董事會、經理層成員的職務行為進行監督。要提高專職監事比例，增強監事會的獨立性和權威性；對國有資產監管機構所出資企業依法實行外派監事會制度。
5.經理層
經理層是公司的執行機構，依法由董事會聘任或解聘，接受董事會管理和監事會監督。總經理對董事會負責，依法行使管理生產經營、組織實施董事會決議等職權，向董事會報告工作，董事會閉會期間向董事長報告工作。
6.企業民主管理制度
健全以職工代表大會為基本形式的企業民主管理制度，支持和保證職工代表大會依法行使職權，加強職工民主管理與監督，維護職工合法權益；國有獨資、全資公司的董事會、監事會中須有職工董事和職工監事；建立國有企業重大事項信息公開和對外披露制度。
7.建立與治理主體履職相適應的責任追究制度
改進國有資產監管方式和手段，建立與治理主體履職相適應的責任追究制度，按照事前規範制度、事中加強監控、事後強化問責的思路，更多運用法治化、市場化的監管方式，切實減少履行出資人職責的機構審批核準事項，改變行政化管理方式。建立必要的改革容錯糾錯機制，激勵企業領導人員幹事創業。
（三）市場化經營機制改革
以管資本為主改革國有資產監管體制，將進一步確立和落實企業市場主體地位，把由企業自主經營決策的事項歸位於企業。
根據《關於改革和完善國有資產管理體制的若干意見》，國有資本投資、運營公司與所出資企業關係是：國有資本投資、運營公司依據公司法等相關法律法規，對所出資企業依法行使股東權利，以出資額為限承擔有限責任；以財務性持股為主，建立財務管控模式，重點關注國有資本流動和增值狀況；或以對戰略性核心業務控股為主，建立以戰略目標和財務效益為主的管控模式，重點關注所出資企業執行公司戰略和資本回報狀況。
在落實企業市場主體地位的基礎上，市場化經營機制改革包括：
1.深化改革勞動、人事、分配三項制度，形成管理人員能上能下、員工能進能出、收入能增能減的市場化機制
（1）實行市場化勞動用工機制
企業應建立分級分類的員工市場化公開招聘制度，依法規範企業各類用工管理，建立健全以合同管理為核心、以崗位管理為基礎的市場化用工制度，依法完善員工流動和退出機制。
（2）建立國企領導人員分類分層管理制度
根據不同企業類別和層級，實行選任制、委任制、聘任制等不同選人用人方式。推行企業經理層成員任期制和契約化管理，明確責任、權利、義務，嚴格任期管理和目標考核。
（3）改革薪酬分配製度
建立健全與勞動力市場基本適應、與企業經濟效益和勞動生產率掛鉤的工資決定和正常增長機制；以業績為導向，科學評價不同崗位員工的貢獻，合理拉開收入分配差距，切實做到收入能增能減和獎懲分明；對公司領導人員實行與選任方式相匹配、與企業功能性質相適應、與經營業績相掛鉤的差異化薪酬分配辦法；對市場化選聘的職業經理人實行市場化薪酬分配機制。
2.建立職業經理人制度
推行職業經理人制度，董事會按市場化方式選聘和管理職業經理人依法負責企業經營管理，暢通現有經營管理者與職業經理人的身份轉換通道。職業經理人實行任期制和契約化管理，按照市場化原則決定薪酬，嚴格職業經理人任期管理和績效考核，加快建立退出機制。
3.建立市場化績效考核評價體系
建立市場化的績效考核評價體系，對國企領導人員、職業經理人和員工及時進行考核評價，並將評價結果作為崗位職務調整、薪酬分配的重要依據。
（四）激勵機制改革
1.完善中長期激勵機制
（1）推行混合所有制企業員工持股
員工持股主要採取增資擴股、出資新設等方式，優先支持人才資本和技術要素貢獻佔比較高的轉制科研院所、高新技術企業和科技服務型企業開展試點，支持對企業經營業績和持續發展有直接或較大影響的科研人員、經營管理人員和業務骨幹等持股。
（2）推行科技型企業員工股權激勵和分紅激勵
國有及國有控股未上市科技企業，可以通過股權出售、股權獎勵、股權期權等方式，對企業重要技術人員和經營管理人員實施股權激勵；國有科技型企業也可以科技成果轉化收益為標的或者企業經營收益為標的，採取項目收益分紅、崗位分紅方式，對企業重要技術人員和經營管理人員實施分紅激勵。
（3）嘗試內部項目跟投、虛擬股權
根據《關於國有控股混合所有制企業開展員工持股試點的意見》規定的“增量引入，利益綁定”原則，企業可以嘗試建立項目跟投、虛擬股權等激勵制度，員工與企業共享企業發展成果、共擔市場競爭風險。
項目跟投就是企業拿出一項業務、產品、項目等可獨立核算的經營體，與參與該經營體運營員工共同投資、共同經營、共享利潤、共擔風險；虛擬股權指企業授予被激勵對象一定數額的虛擬股份，被激勵對象只有分紅權，虛擬股權享有的收益來源於增量收益。
2.強化激勵約束機制
企業在建立激勵機制的同時，應強化激勵約束機制，構建與激勵機制相對稱的經濟責任審計、信息披露、延期支付、追索扣回等約束機制，建立健全股權流轉和退出機制，確保激勵公開透明，嚴禁暗箱操作，防止利益輸送。
（五）歷史遺留問題解決
國企應妥善解決歷史遺留問題。加快剝離企業辦社會職能，針對“三供一業”（供水、供電、供熱和物業管理）、離退休人員社會化管理、廠辦大集體改革等問題，制定統籌規範、分類施策的措施，建立政府和企業合理分擔成本的機制。
（六）堅持黨的領導
國企應把加強黨的領導和完善公司治理統一起來，明確黨組織在國有企業法人治理結構中的法定地位，將黨建工作總體要求納入企業章程，明確黨組織在企業決策、執行、監督各環節的權責和工作方式，使黨組織成為企業法人治理結構的有機組成部分。
企業應充分發揮黨組織的領導核心和政治核心作用，領導企業思想政治工作，支持董事會、監事會、經理層依法履行職責，保證黨和國家方針政策的貫徹執行。此外，發揮黨組織的領導核心作用，也是在混改後國有股東失去控股地位後，繼續保證黨對混合所有制企業領導和控制的關鍵。
閱讀更多 SOLAR股權律師 的文章
