中國老年人口快速增長，60週歲以上老年人口2020年將達到2.5億，2025年將突破3億。老齡化問題給中國家庭和社會帶來了多方面的挑戰。國務院2017年出臺了《“十三五”國家老齡事業發展和養老體系建設規劃》，其中重點提到了要建立多支柱、全覆蓋、更加公平、更可持續的老年人社會保障體系。可以說老年人社會保障的建設階段，已經由從無到有的初創階段，發展至從有到更公平、更可持續的精細化管理和調整階段。如何為老年人提供一個更為公平的養老保障體系，是“十三五”養老保障體系建設的重點之一。
老年人不平等問題因何而來？中國老年人的不平等問題主要表現在以下三個方面。
第一， 城鄉差異。長期以來，城鄉二元經濟結構導致經濟和金融資源分配不平衡，城鄉居民收入差距較大，這種收入差距隨年齡積累,形成放大的財富差距，進而延續到老年期的養老資源不平等。此外，城鄉二元戶籍制度一定程度上把農村勞動力固定在農業和非正式部門，進而形成了二元分割的社會養老保險體制，即城鎮職工基本養老保險（含企業職工和機關事業單位職工）和城鄉居民基本養老保險，這兩種基本養老保險制度待遇的差異，導致城鎮職工享受的養老保障福利遠遠高於農村勞動力和城鎮非正式部門勞動力（比如農民工）。這種差異體現在養老金替代率上，城鎮職工的基本養老金替代率平均可達55%左右，而城鄉居民的替代率平均僅為10%-20%左右，遠遠低於城鎮職工。
第二， 不同居住方式帶來的差異。在多層次社會養老保障體系尚未完善的今天，家庭扶養對老年人的生活質量仍然有至關重要的作用。獨居、與配偶居住、與成年子女居住和隔代居住（比如和未成年的孫子女）等不同居住方式下，老年人享受到的照顧和生活質量有很大差異。很多老年人因為沒有被納入高保障水平的養老保障體系，還需要很大程度上依靠家庭養老來維持體面的老年生活。一般認為，與成年子女居住能夠享受更高的老年生活水平。此外，根據筆者的研究，相比於其它居住方式，獨居的老年人養老保障水平堪憂，大部分老年人都不具備依靠自身養老和經濟資源而保障獨立居住的能力。
第三， 世代差異。隨著老齡化問題日趨嚴重，不同出生世代群體所面臨的養老壓力亦不相同。相對年輕的退休者面臨的養老壓力，遠大於退休多年的高齡者。這種差異也同樣體現在基本養老金替代率水平的變化上，上世紀末的城鎮企業職工養老金替代率可以維持在平均70%以上，但之後呈逐年下降趨勢，近年來，城鎮職工養老金替代率的平均水平已降至55%左右。此外，計劃生育給剛剛退休世代的老年人依靠家庭養老帶來了嚴峻挑戰，他們可能不僅無法依靠子女養老，甚至還需要幫子女分擔高昂的生活成本和房價。獨生子女和少子化現象使得相對年輕世代的老年人普遍無法享受子孫滿堂、養兒防老的歷史福利。
針對上述養老保障水平差異所導致的老年人不平等問題，筆者認為，可以從以下兩個方面的政策著手，緩解老年人的不平等問題。
第一，儘快完善多收入來源的養老保障體系。老年人的收入一般來自政府、僱主、個人和家庭四個方面。目前中國基本養老保險制度已經基本實現了“全覆蓋、保基本”的目標，家庭在養老保障體系中也一直以來承擔著重要角色。但僱主和個人在養老保障體系中的作用較弱，企業年金制度目前只覆蓋了全國大約7%的職工，而個人商業養老保險也一直非常小眾，二者在老年人收入替代率中的貢獻微不足道。因此，一方面，政策應當鼓勵企業積極為職工建立企業年金，西方發達國家僱主在居民養老保障中通常發揮不可替代的重要決策，以美國為代表的一些國家，企業年金更是居民養老金收入的主要來源。另一方面，政策需要激勵商業保險公司積極參與承接和管理企業年金和商業養老保險。在社會保險費率居高不下的今天，以稅收優惠的方式，適當向僱主和個人轉移部分原本由基本養老金貢獻的收入替代率，一方面可以緩解稅收過高的壓力，另一方面也分擔基本養老金一支柱獨大，未來給付高峰時捉襟見肘的問題。
第二，逐步統籌城鎮職工和城鄉居民基本養老保險制度。制度分割是造成老年人收入不平等問題的首要因素。目前這兩個制度的待遇差異巨大，並非一朝一夕可以合併的，但當務之急是設計出未來十年左右，也就是養老金給付高峰到來前，合併兩個制度的可行路徑和方案。這個根本問題是否有可能在城鎮化加速、退休年齡延遲、養老基金全國統籌的制度改革過程中逐步化解解決，需要進一步研究。從農民工返鄉或者進城後，兩個制度之間的轉移接續著手，是一個很好的開始；但合併過渡方案的頂層設計，亟待深入研究和廣泛討論，以逐步形成社會共識。
閱讀更多 福貴益養老 的文章
