土地經營權 扣上“保險鎖”
一邊是農民紛紛進城打工，一邊是看好農業發展，希望進行規模化經營的“新農民”們。由此，土地在農民和規模化的經營者之間的流轉就不可避免。如何保護雙方的利益，釐清雙方的權力？
對土地的承包權和經營權的保護勢在必行。土地承包法修正案二審，為土地經營權流轉扣上法律“保險”，農村“沉睡”資源的盤活也已不再遙遠。
農村土地“三權分置”制度的建立，已經到了自下而上，形成法律條文的階段。
9月，農業農村部在對全國人大與全國政協的提案、議案與建議的回覆表示，近年來，土地流轉管理和服務水平明顯提高，農戶承包地規範有序流轉的機制初步建立。
目前，根據農業農村部近期發佈的消息，截至2017年底，全國土地經營權流轉面積達到5.12億畝，流轉率37%，流轉合同簽訂率達到68.3%。其中，全國以入股形式流轉土地的達到0.3億畝，佔流轉總面積的5.8%。流轉和部分流轉土地的農戶數也超過了7000萬戶，佔比近30%。
同時，農村承包地的確權登記頒證工作進展順利，已為流轉工作打好基礎。截至2017年底，全國31個省（區、市）均開展了承包地確權工作，共涉及2747個縣級單位、3.3萬個鄉鎮、54萬個行政村，承包地確權面積11.59億畝，佔二輪家庭承包地（賬面）面積的80%以上；發放土地承包經營權證1.06億份。
在政策探索和實際基礎基本到位的情況下，相關法律的跟進和建設被認為迫在眉睫，在2017年10月末初次審議後，2018年10月22日，農村土地承包法修正案草案二次審議稿提請全國人大常委會審議。
21世紀經濟報道注意到，在保留了“三權分置”框架、承包地延期、允許調整承包地等與農民利益更為密切的一審稿條文基礎上，二審稿在“三權分置”的細節上設置更為清楚，對土地經營權流轉的保護更加明確和具體，對集體、農戶和第三方的利益關係與權責劃分更加清晰。
從兩權分離到三權分置
什麼是“三權分置”？
草案一審稿第六條規定，以家庭承包方式取得的土地承包經營權，在流轉中分為土地承包權和土地經營權。
其中，土地承包權是指農村集體經濟組織成員依法享有的承包土地的權利。土地經營權是指一定期限內佔用承包地、自主組織生產耕作和處置產品，取得相應收益的權利。
同時，草案一審稿第四十條還規定，承包方在一定期限內將部分或者全部承包土地的經營權流轉給第三方後，承包方與發包方的承包關係不變，承包方的土地承包權不變。
不過，草案一審後，有意見提出，應當進一步明晰“三權”的性質和相互關係，以便於實際落實過程中的理解和操作。
對此，全國人大憲法法律委副主任委員胡可明在作草案修改情況彙報時介紹，全國人大憲法和法律委員會經研究認為，“三權分置”改革的核心問題是家庭承包的承包戶在經營方式上發生轉變，即由農戶自己經營，轉變為保留土地承包權，將承包地流轉給他人經營，實現土地承包經營權和土地經營權的分離，農戶保留土地承包權。
據此，在一審稿基礎上，二審稿對“三權分置”作出了四大修改。
一是明確農村集體經濟組織成員承包土地後，享有土地承包經營權，可以自己經營，也可以保留土地承包權，流轉其承包地的土地經營權，由他人經營。
二是明確對土地經營權流轉的保護，國家保護承包方依法、自願、有償流轉土地經營權，保護土地經營權人的合法權益，任何組織和個人不得侵犯。
三是明確土地經營權人的權利，土地經營權人有權在合同約定的期限內佔有農村土地，自主開展農業生產經營並取得收益。
四是明確土地經營權流轉的內涵，包括明確土地經營權的流轉方式、流轉原則、流轉價款、流轉合同等具體程序和要求。
而農業部農村經濟研究中心研究員廖洪樂則告訴21世紀經濟報道記者，草案二審稿的做法，實際上為承包地的“兩權分離”和“三權分置”設置了先後關係，即先有所有權和承包經營權的分離，在這一基礎上，才有所有權、承包權和經營權的分置。
廖洪樂指出，這麼做的原因在於，在實際的土地流轉過程中，有部分地區存在村集體強制進行經營權流轉的現象，尤其是在一些整村、整組土地流轉的地區，沒有徵得農戶同意，承包權遭到空置。因此，二審稿再次強調農戶處置經營權的自主性，本質上是強化土地流轉的程序設置。
明確對經營權的保護
此前，在解讀草案一審稿時，廖洪樂曾向21世紀經濟報道記者表示，此次農村土地承包法修改的核心問題在於，從過去調節和規範集體與農民二元關係的法律，變為調節集體、農民和第三方經營者之間關係的法律。
多位分析人士均向21世紀經濟報道記者指出，在此次二審稿中，在維持對農民利益保護的相關條文基礎上，草案的更改，更為明確地表達了對土地經營權流轉的保護。
胡可明介紹，推進“三權分置”改革，關鍵是要明確和保護經營主體通過流轉合同取得的土地經營權，保障其經營預期。實踐中，不同經營主體對土地經營權登記頒證的需求存在差異，有的經營者希望能通過登記的方式獲得長期穩定的土地經營權，而有的從事短期糧食種植的經營者則認為沒有必要辦理登記。
對此，二審稿增加規定，土地經營權流轉期限為五年以上的，當事人可以向登記機構申請土地經營權登記。未經登記，不得對抗善意第三人，此外，“實現擔保物權時，擔保物權人有權就土地經營權優先受償。”同時，為避免承包方隨意解除合同，二審稿增加規定，承包方不得單方解除土地經營權流轉合同，但受讓方有法定情形的除外。
對此，中國社會科學院農村發展研究所研究員李國祥指出，雖然一審稿中給出了土地承包權與土地經營權的定義，但對於土地經營權的保障方法則不夠具體，二審稿通過明確土地經營權流轉的內涵，以及對隨意解除土地經營權流轉合同的限制等條文，既是進一步強化了經營權的合法地位，也擴充了其具體的權益，更好地保障了相關經營者的利益。
平衡生產經營與社會保障性質
一直以來，家庭承包被認為既具有生產經營性質，也具有社會保障性質，如何在此次土地承包法中實現兼顧，也成為關注的焦點。多位分析人士均向21世紀經濟報道記者表示，草案在這一方面還有部分細節可以斟酌。
以入股形勢流轉土地為例，李國祥指出，目前，多數地方的政策規定，以土地經營權入股的農民不需要承擔經營風險，此類“入股”顯然不能用資本市場的股權來理解，因此需要在法律條文上專門解釋，目前來看，相關法律解釋還有待細化。
中國經濟體制改革研究會特邀研究員姜斯棟向21世紀經濟報道記者表示，在當前土地事實上仍有保障作用的背景下，草案規定農民進城不能強制奪回土地承包權，但“支持引導”農民轉讓承包權的提法，到地方政府容易變成強制。從收到財產收入來說是實現了農民的權益，但農民仍然是失地了，而這未必是農民情願的，因此“支持引導”應改為“允許”。
另外，在用承包土地經營權“融資擔保”上，草案只做了原則性規定，“承包方可以用承包土地經營權向金融機構融資擔保。”姜斯棟表示，儘管理論上允許用經營權擔保，但到實際中難度還是很大。在土地仍具有保障作用的情況下，在農民還不起貸款時，金融機構輕易不敢收回抵押的土地，因此金融機構就不願意允許土地作為抵押物。
不過，從地方實踐經驗來看，土地經營權流轉風險保障專項資金、土地履約保證保險制度等相應保障農戶與經營者雙方權益的制度正在加速建立。
2016年，在成都市啟動土地流轉履約保證保險試點， 2017年的年參保面積約42萬畝，規模流轉50畝以上農戶的投保率約14.5%。這一保險旨在發生土地流轉失約行為時，對承包方農戶進行賠付補償。
但廖洪樂也指出，在農村社會保障體系日漸成熟的背景下，家庭承包的社會保障作用正在逐漸減弱，法律條文的設置應當更多地考慮如何保障和凸顯其市場作用。
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