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陳積敏：美國印太戰略及其對中國的挑戰
作者：陳積敏，中共中央黨校國際戰略研究院副研究員
引子
自2017年提出關於印太地區的戰略願景以來，特朗普政府逐步推進這一願景轉向政策實踐，並初步形成了美國印太戰略的基本框架。該戰略具有明顯的指向性，在軍事安全、經濟發展、地區影響力以及政治安全等領域給中國帶來了一定的挑戰。
美國印太戰略的提出
特朗普政府印太戰略經歷了一個從願景構想到概念明晰的演進過程。2017年10月18日，時任國務卿蒂勒森在美國戰略與國際研究中心發表的演講中首次提出特朗普政府版的“印太”概念，指出“印太——包括整個印度洋、西太平洋以及周邊國家——將是21世紀全球最重要的部分”。11月初，特朗普在其亞洲之行中多次提到構建“一個自由開放的印太”。12月18日，特朗普政府首份《國家安全戰略》報告再次確認了“一個自由開放的印太地區”的用語。不過，此時特朗普政府對於印太地區的戰略主要還停留在構想（vision）層面，甚至連“戰略”一語在官方表示中都未曾出現。
進入2018年後，特朗普政府明確提出了“印太戰略”（Indo- Pacific Strategy）的概念，並闡明瞭其意涵與主旨，這標誌著美國印太願景正式轉變成印太戰略。1月30日，美國國務院負責南亞中亞事務的副助理國務卿丹尼爾·羅森布魯姆在孟加拉國際戰略研究院發表題為“美國與印太地區”的演講，主要闡述了“印太願景背後的戰略”以及美國計劃如何推進這一戰略。這是特朗普政府官員把印太願景與地區戰略關聯起來的首次政策表述。自4月起，美國政府高官明確提出了印太戰略的概念，並對構建“一個自由開放的印太”做出了內涵闡釋。美國國務院負責東亞和太平洋事務的副助理國務卿黃之瀚表示，所謂“自由”有兩重含義：在國際層面來說，所有印太地區國家享有免於受脅迫的自由，可以依據某種主權方式追求其選擇的道路；從國家層面來說，印太國家在政府治理、基本人權、透明度與反腐敗等領域取得進展，社會變得更加自由。“開放”首先指的是海上通道與空中通道的開放，其次是基礎設施領域的開放，再次是投資開放與貿易開放。6月2日，美國防部長馬蒂斯在香格里拉安全會議上呼應了印太戰略的提法，並進一步說明了美國印太戰略關注的四個重大問題：（1）海洋公域的安全與自由，美國將支持夥伴加強海軍與執法能力建設，提升他們管控與保護海上邊界與利益的能力；（2）加強安全合作，提升與盟友和夥伴在裝備與平臺方面的互用性（interoperability）水平；（3）增進法治與透明治理；（4）支持私營部門主導的發展模式。這是美國政府內閣級官員首次在國際場合使用“印太戰略”一詞，具有明顯的政策宣示意義。8月4日，美國國務院發表的“美國在印太區域的安全合作”情況說明書（fact sheet）中詳細列出了五大目標,即確保海上與空中自由、推進市場經濟、支持良政與自由、保障主權國家免受外部威脅以及促進夥伴維護和推進基於規則的秩序。可見，特朗普政府印太戰略的核心內容涵蓋安全、政治、經貿、投資以及民主等議題，但歸根結底還是秩序問題，即通過美國與盟友、夥伴在安全、政治、經貿、投資、價值觀等領域的合作，共同維護一個有利於美國及其盟友、符合美國意志與利益的所謂的“自由”“開放”“包容”“法治”的印太秩序。
美國印太戰略的推進
特朗普政府不僅明確了印太戰略的提法與意涵，在政策層面也有推進，主要體現在以下幾個方面。
第一，加強對印太地區的軍事介入力度。在推進印太戰略過程中，軍事手段當仁不讓地成為重要政策工具，主要有以下顯著表現：（1）重新整合與規劃印太地區軍事力量，將美國太平洋司令部更名為印度—太平洋司令部（簡稱“印太司令部”），進一步明確美軍的戰略任務。（2）加強與區域內國家安全合作的力度與層級，尤其重視加快推進美日印澳四國安全合作以及促進美印安全合作機制化。（3）建立約3億美元新基金，以加強區域內國家的安全能力。該安全援助基金將涵蓋孟加拉、印尼、蒙古、尼泊爾、太平洋島國、菲律賓、斯里蘭卡、越南以及其他地區。此外，特朗普政府將海事安全倡議的授權延長5年，並把“東南亞海事安全倡議”重新定義為“印度洋—太平洋海事安全倡議”孟加拉國、斯里蘭卡、印度等被擴大為受涵蓋國家，旨在增加南海和印度洋的海上安全和海域警覺性。
第二，加強與盟友及夥伴關係的制度化建設。盟友與夥伴是美國推進外交戰略的重要基礎與力量倍增器。馬蒂斯在太平洋司令部更名儀式上指出，美國將繼續奉行以實力求和平的原則，強化印太區域內現有聯盟體系與發展新的夥伴關係，並強調“這些是我們戰略願景的一個根本基石”。目前，美國與地區內盟友及夥伴構建的主要機制包括美日韓、美日澳、美印澳三邊對話機制，美日、美澳、美印防長外長“2+2”對話，美日印澳四國對話機制、美國—東盟峰會等。其中，特朗普政府力推美日印澳四國集團的形成，並將其視為推進印太戰略的關鍵所在。此外，美國還強調東盟在“印太地區”的“中心地位”，將東盟國家拉入“印太戰略”的意圖十分明顯。需要注意的是，特朗普政府也有意引入英國、法國、加拿大等域外勢力，協同推進印太戰略。
第三，確定經濟干預的戰略意義與政策走向。美國印太戰略的推進離不開經貿政策作為支撐。為此，美國通過重塑與地區內國家的貿易關係、加大對地區內基礎設施投資的力度等方式強化美國在印太區域的經濟存在。7月30日，美國跨部門機構在華盛頓召開印太商務論壇，重申特朗普政府對印太區域經濟與商業參與的全政府承諾，同時宣佈設立1.13億美元的首批投資資金，支持印太區域的一系列戰略倡議，如數字聯通與網絡安全夥伴關係倡議、亞洲能源促增長與發展倡議、基礎設施交易與援助網絡倡議，主要聚焦於提高美國本區域的私人投資、提升數字聯通與網絡安全、推進可持續基礎設施發展以及增強能源安全與接入（access）。此外，美國還重視整合盟友和夥伴（如日本、澳大利亞、蒙古、印度）的力量，增加在本地區的經濟影響力。例如，8月4日，日美澳三國外長在新加坡舉行會談，就共同推進印太地區高水平基礎設施建設達成一致；美國商務部授予印度一級戰略貿易授權資質，令美國對印度出口高科技產品更加便利；美國“千年挑戰公司”將與蒙古合作實施3.5億美元項目，以提升蒙古首都烏蘭巴托的可持續水源供應。
美國印太戰略對中國的挑戰
特朗普政府印太戰略有著明顯的中國指向性。2017年11月，一位陪同特朗普總統出訪的美國高級官員表示，特朗普政府正試圖把一個範圍遠大於亞太地區的印太地區連接起來，有意識地把印度包括其中，以擴大美國的傳統戰略利益，並將其視為對沖中國的一種平衡力量。綜合而言，美國印太戰略對中國的影響主要體現在以下幾個方面。
軍事安全層面的挑戰更加緊迫。特朗普政府印太戰略的核心支柱之一就是要加強在本地區的軍事力量投入，而防範、牽制、監控中國軍事現代化進程以及海上維權行為則是其地區安全戰略的重點所在。凡此種種，無疑對中國的軍事安全以及主權維護構成了更為緊迫的挑戰。
經濟層面的挑戰日益顯化。這一點主要體現為印太戰略與“一帶一路”倡議之間的博弈：從地理範圍上來說，美國印太戰略主要涵蓋了從印度西海岸到美國西海岸，縱貫太平洋到印度洋的廣大區域，這與“一帶一路”發展重點區域，尤其是與“21世紀海上絲綢之路”有較大重合；從手段上來看，印太戰略將基礎設施領域的投融資作為主要內容，這與“一帶一路”所倡導的基礎設施互聯互通也有明顯的同質色彩。
中國地區影響力面臨挑戰。特朗普政府將提升美國在印太區域的領導力作為推進印太戰略的重要目標，中國在該地區的影響力將受到來自於美國的現實挑戰。
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