國有企業內部關係的演變與官僚利益集團的形成
----從利益關係視角審視國企改革的演變
首鋼發展研究院研究員 張叢義
改革既是對原有計劃經濟體制的否定，同時也隱含著對基於利益導向的物質利益原則的認同。利益差別是客觀存在的，它決定著利益主體的動機從而直接關乎到改革的成敗；利益關係及其格局的變動也是客觀存在的，它是我們把握和控制改革走向的一個重要依據。
傳統觀點認為：在國有企業中集中體現著國家、企業和職工三者之間的利益關係，或者說，企業是實現國家利益和職工利益的載體，這樣的觀點在今天看來仍然沒有錯，但這樣的劃分太籠統了，對於我們分析今天國有企業的具體問題來說，已經遠遠不能適應需要。因為：國有企業經過了四分之一個世紀的改革，利益關係已經更加複雜化，利益主體也發生了相應的分化。例如：所謂國家利益，除稅收和剩餘索取這些根本利益之外，更主要和更直接地還體現為政府部門利益和政府官員利益；所謂企業利益，更是一個複雜的問題，本文正是要對此展開分析。
筆者的一個一般性結論是：在國有企業中，各級領導者已經形成了一個特殊的利益集團，他們與普通員工已經不再是利益共同體。
國企內部已經生成新的利益主體
如果說改革前國有企業普遍存在對經營管理者激勵不足，那麼近年來的主要問題則是對經營管理者約束不力；如果說改革前“政府辦企業、企業辦社會”，國企職工與領導幹部在“大鍋飯”體制下因缺少利益差別而同屬一個利益共同體，那麼近年來在政府將國企推向市場的過程中，國企內部的利益關係則發生了新的變化，國企內部已經出現了由領導幹部構成的新的利益主體；如果說改革前國家利益凌駕於企業利益和職工利益之上，那麼近年來隨著國企內部由領導幹部構成的新的利益主體的出現，普通職工這個傳統的利益主體則成了最大的受害者。
在國有企業的利益格局中，已經形成了普通職工群體和企業領導階層這兩個不同的利益主體。要說明這一點，不需要做多麼艱深的理論分析，只要做最簡單的實證分析就已經足夠了。隨便到一家國有企業做一些調查就可以證明：職工下崗的越來越多，即使在崗的職工其收入也在相對減少（甚至絕對減少），而與之相伴的則是企業各級領導者收入的絕對增加；再比如：國企經理完全不與業績掛鉤的高額年薪，與普通工人竟有幾十倍甚至上百倍的差距；再比如：國企領導名目繁多的職務消費和各種補貼，等等。事實無不表明：國企領導者和普通員工之間不僅收入差距越來越大，更為重要的是，他們的收入已經呈現出一種“此消彼長”的態勢。在一定程度上甚至可以說，沒有普通職工的下崗和收入減少，就沒有國企領導的升遷和收入增加，這在眼下的國有企業裡是不爭的事實。
需要指出的是：上述利益集團的分化既不是市場競爭自然出現的局面，也不是報酬與業績掛鉤或獎懲分明的責任制度客觀形成的差別。要害在於：工人（普通員工）的利益無人保障，無法保障，連形式上和程序上的保障都沒有，所謂的“監督”就更談不到，“以人為本”更是騙人的鬼話。普通員工是命運被決定的一群，他們沒有自己利益的代言人。
問題既源於真正的所有者不到位――政府部門充當所有者代表並直接指派國企一把手，致使委託人缺位、代理關係混亂，普通職工這些真正所有者的利益得不到有效保障和實現；同時也源於對國企領導缺乏來自內部職工、政府部門、行政司法等多方面的有效監督與約束，致使國企內部出現了基於共同利益的官僚階層。這個在國企內部新生成的利益主體，也正在成為我們這個社會的一個新的利益群體。這個新的利益群體的出現，致使國企內部甚至整個社會的利益關係正在朝著進一步惡化的方向轉化，而且其轉化的速度超過了國企改革推進的速度，國企改革的有限收益正在被日益嚴峻的新利益格局所造成的娉逋凰窒?/P>
過去我們常說要警惕在勞動者內部出現異己，這種擔心不幸成了今天的事實。由國企改革的特殊性所決定，原有的政企不分還沒有解決，政府辦企業的弊端還沒有消除，現在國企內部又形成了這樣一個新的官僚利益集團。你叫它“內部人控制”也好，叫它“企業官員腐敗”也罷，總之，這已經是一個不容否認的客觀存在。“企業民主管理”無論就其內容還是形式，就其手段還是方法，從根本上說還是一個空白。由此造成了這個新的利益集團既不受普通員工的監督，又不受政府部門的控制。與“自己定價、自己買賣”的國有資產流失相比，這種在國企改革幌子下公然登堂入室、動則把員工一腳踢開、公開剝奪勞動者、堂而皇之侵害勞動者權益的惡劣行徑，對改革的危害就更大，更甚，更烈。它摧毀的是政府的公信力，它摧殘的是員工最起碼的尊嚴，它失掉的是大眾對改革的信心和期望。當此之際，如果放棄對社會大眾基本權利的有效保護，只能使職工喪失掉最後一點“主人翁”的自豪感，無可奈何地陷入社會最底層，尖銳的社會內部對立從而形成，其惡劣影響在長期內將難以消除，更根本性的社會變革就在醞釀之中。所以，從利益主體和利益關係角度分析國企改革和控制國企改革，是我們當前必須慎重對待的頭等大事。
國企一把手成為最特殊的利益主體
前已述及，在國有企業中，各級領導者已經形成了一個特殊的利益集團，他們與普通員工已經不再是利益共同體。筆者接著要證明：在由各級領導者組成的特殊利益集團中，又以由政府指派的一把手的身份和作用最為特殊。
人的行為總是追求自身利益最大化的。在社會允許的規範內，這也是每個人的基本權利。同時，人在社會中又是有其角色定位的，每個人對自身利益的追求都要受到自身角色定位的制約。
一般分析表明：國有獨資（控股）公司的一把手是政府部門委派的，他的升遷和去留，不單取決於他在企業的業績，同時更取決於他是否聽命於政府部門，這就決定了大型國有企業一把手的身份具有雙重性：表面上他是企業家，實際上是政府的代言人，因為不聽話就會被撤消。大型國有企業一把手上任初期會較多關注企業發展，因為他有時間、也有可能帶領企業發展，從而增加業績並實現自身價值；而當任期即將結束時，他只能更多地考慮自己的去留和切身利益。所以，一個即將卸任的企業一把手主要是以短期行為給自己塗抹最後的光彩，這是由他自身的角色決定的，與他的思想和道德修養無關。這也就決定了，大型國有企業的一把手只要聽話一般都能順利結束自己的任期，然後可能換個企業繼續當頭，有的也可能走上政府部門的領導崗位，即使退下來也能保證衣食無憂。
說國有獨資（控股）公司一把手是一個特殊的利益主體，其原因還在於：政府的意圖除了通過一些法律、法規和政策來體現之外，一些更為具體、更為即時的意圖和要求，則主要是通過由其指派的一把手來實現的。或者說，對於一個一個具體的的國有獨資（控股）公司而言，對其的控制主要是通過對一把手的控制來實現的。由此我們得出一個基本判斷：政府部門指派一把手，並且對一把手的去留（他的職業生涯和經濟利益皆繫於此）握有生殺予奪的權力。因而，這個被指派的一把手將對其委派者言聽計從、俯首聽命（不聽話的會被換掉，所以這個一把手只能是聽話的）。
由此可以推論出：政府、企業和職工作為不同的利益主體，從三者利益差異性角度看，一把手既不代表企業利益，也不代表職工利益，他只能代表政府利益和他個人的利益。這是由一把手的角色定位所決定的，是由國企一把手的委派方式所決定的，是由政府本來代表不了所有者卻還要做所有者的代表造成的。前述“內部人控制”的肆無忌憚，也反證出政府部門（國資委）代表不了“全民”利益。這樣一來，企業的利益和職工的利益並沒有誰來真正代表；或者說，在首先滿足政府利益和企業領導層利益之後，企業利益和職工利益不過是一些人口中的“說詞”和工作中的“點綴”，沒有誰真正是國有企業和國企職工利益的代言人。
只對上級負責成為國企改革的一大難點
“唯上是從”的國有企業文化
如前所述：國企一把手只要聽話就可以“壽終正寢”，國企下級領導只要聽上級領導的話，就可以在“特殊利益集團”之內謀得一席之地。由此決定了國有企業必然會形成“只對上級負責，不對企業和職工負責”的“唯上是從”的企業文化，這又會反過來使普通員工和官僚階層這兩個利益集團的利益“衝突”更加顯性化和公開化。幹部是不用害怕“下崗”的，就算把企業搞“黃”了，他也不要為此負什麼責任。而一旦企業衰落甚至破產，工人就會落入社會的最底層。由此得出的另一個推論是：更關心企業的是工人（包括普通職工）而不是企業裡的各級領導。工人吃的是企業飯而一把手吃的是政府飯；企業其他各級領導吃的則是他的上級的飯。只對上級負責而不對企業和職工負責，已經成為國有企業改革的又一個難點。
“唯上是從”的企業文化之所以成為國有企業的必然，根源於一把手的產生方式。中央在十六屆四中全會前出臺了五個文件，市場化選擇經營者的認識也越來越明確。但是，只要不改變國有獨資（控股）公司一把手的這種直接任命方式，不改變國企內部各級領導者以任命為主的產生方式，這種“唯上是從”的企業文化就無法徹底改變。一句話：不改變一把手這種特殊的利益主體地位，國企“內部人控制”問題就無法真正解決。
一把手之所以成為一個特殊的利益主體，是因為他是前述國企官僚階層利益集團的“塔尖”，下級官員都要對他頂禮膜拜，俯首稱臣。就象一把手自己的命運取決於政府部門一樣，國企下級官員的命運也都取決於他的上級，而這個最高的“上級”就是一把手。這個一把手在國企內部的權利無限大，由此形成了國企特有的“唯上是從”的特殊的企業文化。由此可以認為：國企之弊，其要害在“獨”，即權利沒有制約；救治之道，在於“分權”，即國企內部的權力“制衡”，這也是現代公司治理結構題中應有之意。這其中包括經營者及其團隊的制衡作用，職工及其利益集團的制衡作用，等等。筆者在《國有獨資（控股）公司治理結構的缺陷及其矯正》一文中曾認為：既然“一股獨大”的產權格局短期內無法徹底改變，政府部門指派一把手致使第一層委託代理關係缺失從而無法實現“兩權分離”，那就不妨在強化第二層委託代理關係上做一些研究，在強化職工監督上做一些研究，這些又要另文再述了。
作者基本情況：
張叢義, 遼寧丹東人，副教授，中共黨員，哈爾濱師範大學政教系、黑龍江省委黨校經管系畢業。
工作經歷：
1985－－1993：黑龍江林業管理幹部學院 講師 副教授
1993－－2000：北京《企業改革與管理》編輯室主任執行主編
2000－－：首鋼發展研究院 研究員
近期作品：
《國企改革與經濟學的研究方法》、《在郎鹹平引起的爭論中誰走得更遠？》、《國有獨資（控股）公司治理結構的缺陷及其矯正》、《從利益關係視角審視國企改革》。
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