肇始於對祁連山自然保護區環境問題的嚴肅處置，環境部等七部門在去今兩年時間裡，連續開展兩次專項行動對中國各級自然保護區的舊賬、難題進行了集中大巡查、大清理。
“綠盾”是這次巡查風暴的代號。
老牌保護區重發展輕保護、違法問題久拖不決，新建保護區劃定隨意、管理失位問題突出。更普遍、更難啃的問題是，保護區內甚至核心區居住著大量人口……
伴隨“綠盾”專項行動、國家機構改革、自然保護區立法、國家公園體制試點等一個個重大政策的鋪開，目前佔中國陸地面積14.88%的2750個自然保護區正處在一個轉向的十字路口。
一位參與“綠盾”巡查的環保系統專家對澎湃新聞（www.thepaper.cn）說，伴隨國家公園體制改革試點，未來如果把國家級保護區管理權上收，實現直管，“這樣肯定對違法違規情況的處置力度會大一些”。
貴州梵淨山國家級自然保護區內被關停的紫袍玉帶石礦傾瀉而下的礦渣。本文圖片均為澎湃新聞記者 李珣 攝
保護區裡的石礦開採了三十餘年
望著從數百米長的山坡上傾瀉而下的礦渣，貴州省梵淨山國家級自然保護區（下稱梵淨山保護區）管理局局長張維勇鬆了一口氣，“這個礦總算關掉了”。
坐落在武陵群山中的梵淨山保護區自1986年成立以來，紫袍玉帶石礦的開採便相伴而生，三十餘年連綿不絕的採礦史，恰似一面鏡子，映射出保護區發展歷程中的曲折道路。
貴州梵淨山國家級自然保護區內的紫袍玉帶石礦開採歷經三十年曆史。
按照1994年實施的《自然保護區條例》，保護區內部可劃分為核心區、緩衝區和實驗區，其中核心區原則上禁止任何單位和個人進入，緩衝區只准進入從事科研活動，而最外圍的實驗區則可開展旅遊參觀、繁殖珍稀野生動植物等活動。
但無論是自然保護區裡的哪個區域，都被明令禁止開展開礦、挖沙、狩獵、開荒等活動。
“這肯定違法，《自然保護區條例》有規定，《礦產資源法》也有規定，但還是在採。”一位“綠盾”巡查組人士說，上述採礦點早已被環境部的衛星遙感監測到，但一些地方相關部門一直不為所動。
“那時候經濟發展遠大於環境保護。”張維勇苦笑著說，三十多年來這座紫袍玉帶石礦的開採時斷時續，礦主歷經香港企業、當地鄉政府等多重轉換，2005年，接手的銅仁市紫玉旅遊工藝品有限公司還獲得了銅仁市國土資源局頒發的採礦許可證。
2016年10月，江口縣檢察院向銅仁市國土局發出檢察建議書，要求依法撤銷向紫玉公司頒發的採礦許可證。最終，法院認定銅仁市國土局和梵淨山保護區管理局怠於履行監督管理法定職責，並有濫用職權許可其違法開採的行為。
張維勇對澎湃新聞說，此前保護區管理局多次與國土部門溝通此事，但一直不了了之，“地方政府對於環境保護和自然保護區的認識沒有這麼深。”
貴州省環保廳相關人士對澎湃新聞說，地方過去招商引資時，林業、環保等部門沒有話語權，“相關部門還會說不搞這些工礦企業，哪來錢給你們發工資，這種問題也就可想而知了”。
參與“綠盾”巡查的相關專家表示，各類保護區事實上目前還存在受制於人的情況。中國目前的保護區管理體制相當程度上仍由地方政府主導，保護區所需經費和人員編制，由所在地的縣級以上地方政府安排，國家只是給予適當的資金補助。
梵淨山保護區內被封禁的礦洞。
“以為有優惠政策”就劃個保護區
相較老牌自然保護區多年來有法不依、重發展輕保護的積弊，大量新建保護區則存在前期隨意申報、後期管理失位的問題。
9月7日，貴州都柳江源省級自然保護區核心區一處山頂上，幾臺挖掘機正在往來穿梭。轟鳴的機械下，是貴州華安爆破工程公司於2016年所建炸藥庫的廢墟。
頗具戲劇性的是，這處沒有任何備案和手續的炸藥庫遲至2017年才被獨山縣林業部門發現，此時炸藥庫已建成使用一年多。
“之前根本不知道這裡有炸藥庫，這是向村集體租賃的土地，純屬違建。”獨山縣政府相關人士對澎湃新聞說，與大量同級保護區一樣，該保護區在去年才配置專設機構和人員。
貴州都柳江省級自然保護區內正在拆除的炸藥庫。
獨山縣政府相關負責人坦言，最初申報保護區時，對於保護區的概念並不是太清楚，對管護問題也未有充分考慮。
“保護區兩萬多公頃，真正的溼地只有四千多公頃，感覺劃得有些大，我們人員又比較少。”獨山縣政府相關負責人表示，保護區專設機構為縣公益性事業單位，預算納入縣財政，去年已經明確相關人員業務範圍和職能設置，但15名編制人員難以達成巡護全覆蓋。
“當時申報保護區都是為了有張招商引資名片，獲取一些國家補助和優惠政策。”獨山縣政府相關負責人對澎湃新聞說，事後撲面而來的管護壓力和發展限制令地方政府始料未及。
“我們有部門今年提出要申報一個國家地質公園，說每年可以有三百萬補助，我說不幹。”上述獨山縣政府相關人士說。
話音剛落，貴州省國土資源廳一位廳級領導便評述稱，既然做了保護區，地方政府就要為當年的決策負責並承擔代價。
都柳江源保護區並非孤例。貴州省林業廳等多個相關部門負責人表示，各縣市在建立保護區時，存在隨意性較大、管理不到位問題，以致地方自然保護區缺乏規劃、經費和人員。
“以為有優惠政策，感覺這是好事就發個文認定這是什麼地方保護區。”一位貴州省政府相關人士評價說。
一位參與“綠盾”巡查工作的環境系統人士表示，地方申報保護區，往往還有相關部門官員為獲取更高級別官職的考慮，“縣級林業單位為科級單位，國家級自然保護區多為處級單位”。
這些“一哄而上”的新保護區留下了一團亂賬。
環境部相關負責人今年6月通報，據不完全統計，目前仍有16個省區的60個國家級自然保護區沒有獨立管理機構，有26個省區的114個省級自然保護區沒有管理機構。
此外，部分國家級自然保護區存在圖上面積與公佈面積不符的情況；有24個省區的156個省級自然保護區未提交自然保護區範圍與功能區劃備案材料；自然保護區勘界立標工作普遍滯後，警示警告設施不足。
貴州、雲南多處自然保護區相關負責人對澎湃新聞說，此前劃定保護區時，甚至存在沒有實地勘測，在圖紙上一勾的情況，而現在這些欠賬都要補起來。
核心區內數百萬原住民何去何從
保護區中的原住民也是一個普遍性問題。
多位關注自然保護區的相關專家表示，此前的抽樣調查結果顯示，中國各類自然保護區的核心區中尚有數百萬人居住。
如何處置，保護區各有各的煩惱。
張維勇如今感到踏實的一件事，便是梵淨山保護區中的原住民已基本遷出，但一百多戶原住民的搬遷費用卻達到了1.5億元。
不過獨山縣政府相關負責人對澎湃新聞說，都柳江源自然保護區中600多名原住民搬遷的費用上級部門並不負責，縣財政壓力重重。
“去年搬了幾十戶，計劃四年把人搬出去，費用預計要幾個億。”上述獨山縣政府相關負責人說。
雲南省環保廳相關負責人稱，目前雲南全省自然保護區核心區生活著二十多萬人，典型者如昭通大山包黑頸鶴國家級自然保護區，其核心區原住民超過一萬人。
國家公園管理辦副主任唐小平此前也表示，中國人多地少，開發強度大，很難找到一個沒有人為活動、人為干擾的大面積自然區域去建立國家公園，現在採取的措施是在人相對集中的地方劃定原住居民的生產生活區域。
“綠盾”巡查組相關人士對澎湃新聞表示，“綠盾”巡查並不會主抓原住民的問題，沒有財力的地方政府保持原住民生產活動不顯著擴大即可。
但巨量的原住民人數所引發的問題已然彰顯，其中土地權屬不清所引發的衝突尤為突出。
雲南西雙版納國家級自然保護區邊界附近仍存土地權屬爭議。
“綠盾”巡查組相關專家稱，我國自然保護區特別是南方的自然保護區，大部分區內土地為集體所有。在建立保護區初期，由於徵收成本過高等原因，保護區並沒有對區內集體土地進行徵收，因此部分農民法理上仍擁有使用權，出於改善生活等需求，常有違規生產活動。
雲南省林業廳相關人士說，為規避此類風險，對林地在保護區裡的老百姓實行的是“經山不經戶”政策，林權證並未下發到戶，並將這些林地申報為公益林，每年可以獲得中央財政轉移支付的每畝八到十五塊不等的生態補償。一方面是在保護區實驗區內適度發展旅遊與社區經濟，另一方面是激發原住民群體本身所帶有的人與自然和諧共生的傳統觀念。
對此，“綠盾”巡查組相關專家表示，保護區裡發展生態型經濟也可使原住民走向致富路，但目前的探索多停留在個案，尚未形成一套制度規範和模式。原住民開展何種生產經營活動致富，需要政府引導和政策扶持。
此外，目前生態補償資金對保護區傾斜力度仍較小，針對自然保護區並沒有明確的資金和構成說明。“生態補償額度很大，但只是總的資金，一到地方上就分不清，這需要明確。”上述專家說。
“祁連山事件”的震動
“綠盾”的首次行動在2017年7月11日由原環保部、原國土資源部、水利部、原農業部、原國家林業局、中國科學院、國家海洋局聯合發文開展。
也正是當月，中辦、國辦就祁連山自然保護區生態環境問題發出通報。
據新華社報道，通報中“不作為、不擔當、不碰硬”，“弄虛作假、包庇縱容”等嚴厲措辭頻頻出現，包括3名副省級幹部在內的幾十名領導幹部被嚴肅問責，引起社會強烈震動。
獨山縣政府相關人士對澎湃新聞說，省市縣三級都開會學習了這則通報，鄉鎮一級政府也不例外。
一位環保系統人士稱，很多地方真正重視環保是十八大後，而真正重視自然保護區問題則是在2017年祁連山自然保護區問題被通報後。
多位參與“綠盾”巡查的相關人士感嘆，祁連山事件震動高層，一些地方政府對自然保護區的漠視已無以復加，多年積弊爆發後，成為開展“綠盾”行動的契機。
“綠盾2017國家級自然保護區監督檢查專項行動”，是歷年來所有針對國家級自然保護區的監督檢查行動中，檢查範圍最廣（全覆蓋）、查處問題最多、整改力度最大、追責問責最嚴的一次監督檢查行動，共調查處理涉及446處國家級自然保護區的問題線索2.08萬個，追責問責1100多人。
今年，“綠盾”行動力度不減，截至目前共調查處理了1.4萬餘個涉及自然保護區的問題線索，關停取締違法企業1800多家，強制拆除違法違規建築設施1900多萬平方米，追責問責900人，其中廳級幹部6人，處級幹部150多人。
“今年我們強化了對省級和縣級自然保護區的巡查。”一位巡查組人士對澎湃新聞說，強化巡查的背景是重慶石柱縣水磨溪溼地縣級自然保護區被工業園區侵佔，“這件事影響很大”。
水磨溪保護區於2009年4月批覆設立，但在同一年，石柱縣就制訂工業園區建設意見及控制性詳細規劃，侵佔該保護區土地5045畝，佔保護區總面積20.9%。
中央環保督察、“綠盾2017”專項行動明確要求對侵佔水磨溪溼地自然保護區問題嚴肅查處後，但石柱縣於2018年3月仍在設法調減自然保護區範圍，以助工業園區的規劃“生米煮成熟飯”。
被環境部約談的重慶石柱水磨溪案例集合了自然保護區違法違規問題的諸多特點，重發展輕保護的理念、違規撤銷或調整自然保護區的做法、敷衍整改等在其中均有體現。
而在“綠盾2018”巡查中，江西青嵐湖省級自然保護區多年違規開發後被地方政府違規撤銷一事也引發廣泛關注，這與上述水磨溪保護區違法違規路徑幾乎一模一樣。
“這類問題性質很嚴重，不能開這個口子。”一位“綠盾”巡查組人士對澎湃新聞說，由於保護區內的土地性質是未利用土地，企業在此建設可節省一筆不菲的土地流轉出讓的費用，對違規開發活動誘惑力很大。
此外，上述人士還表示，2005年之前設立的國家級自然保護區圖紙規劃沒有發佈，而地方自然保護區的都沒有發佈，在圖紙規劃不清的情況下，一些自然保護區便有機可乘。
今年，環境部還對遼寧遼河口等7處自然保護區所在的地方人民政府和林業部門進行了公開約談。這是生態環境部首次就自然保護區管理問題約談地方政府和有關主管部門。
機構改革帶來的新契機
環境部今年9月29日例行新聞發佈會的主題之一便是“綠盾”專項行動。
會上，有媒體發問，“之前中央已對祁連山自然保護區生態破壞問題做出過嚴肅處理，為什麼還會有這麼多問題出現？是不是查處力度不夠？”
環境部自然生態保護司司長崔書紅在回應時提到法律制度不健全，處罰偏輕，違法成本低等問題。
崔書紅說，《自然保護區條例》制定於1994年，是自然保護區管理方面非常重要的法規制度和保障。受當時自然條件、經濟發展水平等影響，其對違法違規行為的處罰偏輕，最低罰款100元，最高罰款僅10000元，違法成本太低，不能對違法違規行為形成有效震懾。
多位參與“綠盾”行動的專業人士也提及，現有條例確需調整，應當在自然保護地立法中予以完善。
事實上，為替代法律位階較低的《自然保護區條例》，早在2006年全國人大環資委便起草了《自然保護地法》和《自然保護區域法》的草案徵求意見稿，2010年，全國人大環資委又制定了《自然遺產保護法》草案徵求意見稿，但三部草案此後均無下文。
多位環境部人士及相關專家對澎湃新聞說，中國自然保護地專門法律難產的背後，是涉及自然保護地的多部門利益博弈的結果。
中國自然保護區主要分屬林業和環保部門。上世紀八十年代以來，除自然保護區以外，中國以部門為主導，建設了近十類保護地類型，如住建部門主管的風景名勝區，國土部門的國家地質公園，水利部門的水利風景區等。
“除立法涉及多部門利益難以推進外，管理交叉問題也不容忽視。”環境部南京環境科學研究所一位專家對澎湃新聞說，例如部分一地多牌的國家級風景名勝區同時也是省級自然保護區，這樣的保護區想要晉升為國家級往往會遭到住建部門反對，“兩者的管理目標不一樣，一個側重旅遊一個側重保護”。
業內人士曾呼籲對各類自然保護地進行系統整合，打破行業和生態系統要素界限，實施統一管理。
今年3月出臺的《國務院機構改革方案》，對症下藥，從體制上解決了上述問題。
根據改革方案，原國土部、住建部、水利部、農業部、國家海洋局等部門的自然保護區、風景名勝區、自然遺產、地質公園等的管理職責，都被整合入新組建的國家林草局（加掛國家公園管理局牌子）。
國務院發展研究中心研究員蘇楊撰文分析，國家林草局（國家公園管理局）可謂是各類自然保護地的“地主”，其直接管理部分國家公園，對其他自然保護地進行行業管理；環境部則依據《環境保護法》等監管自然保護地。這一安排分開了自然保護地的所有者和監管者，既有單位“當家做主”持續地做好這些土地的保護利用工作，也有單位對業主進行監管。
根據國家林草局發佈的數據，截至2017年底，我國共建立不同級別保護區2750個，總面積約14733萬公頃，約佔全國陸地面積的14.88%，其中國家級自然保護區469個。
今後這14.88%的國土將走向何方？
十九大報告已提出“建立以國家公園為主體的自然保護地體系”，國家公園管理辦副主任唐小平表示，預計會建設60-200個左右的國家公園，覆蓋國土面積6-9%的區域範圍。
唐小平說，自然保護區仍將發揮基礎支撐作用，與國家公園形成互補。國家公園強調對自然生態系統的完整性保護，要求的區域非常大，且以國有土地為主，其設立主要是在符合條件的自然保護區基礎上整合，“很多需要嚴格保護的地方達不到這個條件，不能建立國家公園，就需要用自然保護區的方式作為補充。”
崔書紅評價，“以建立國家公園為主體的自然保護地體系重大改革為契機，根據不同的價值定位、保護目標和管理模式等，對包括自然保護區在內的各類自然保護地開展歸併、整合。通過改革，今後科學合理設置自然保護地的問題也會得到妥善解決。”
閱讀更多 澎湃新聞 的文章
