另一方面，為了保證中國企業為國外業主承建的燃煤火電站達到最佳設計工況，必須先進口一定數量的煤炭用於試驗，但這些試驗用劣制煤炭，卻未必符合我國關於煤炭進口的環保指標。
於是衝突出現了。海關作為進出境監督管理機構，該怎麼辦？
事例簡述
2018年8月，北京某企業與印尼業主簽訂對外承包工程合同，擬在印尼境內建設一座坑口電站，直接開採電站附近礦區的煤炭作為發電用燃煤。
電站建設所需全部設備均為中國製造，其中作為電站三大主機之一的蒸汽鍋爐，採用中國完全自主知識產權的循環流化床鍋爐。
由於當地礦區所產煤炭存在鹼金屬含量偏高、灰分較大、發熱量低、有結焦沾汙傾向等特點，為保證機組建成後達到最佳工況，必須先進口一定數量的煤炭到中國進行試驗。在準確掌握試驗用煤的含水量、可磨性、顆粒度、著火特性、煤灰結渣等技術參數後，為鍋爐的設計更改和參數調整以及配套輔機設備的選型提供依據。
企業在進口試驗用煤的申報準備過程中發現，由於擬進口煤炭的多項環保指標，不符合我國關於商品煤進口的質量要求而無法進口。造成燃煤試驗無法按計劃在中國境內完成，繼而影響了電站建設所需蒸汽鍋爐和配套輔機的設計調整及選型，給整個工程項目建設的順利執行造成嚴重困難。如果採取變通方法，委託國外機構完成燃煤數據測試，由於採用了中國完全自主知識產權的循環流化床鍋爐，這將涉及到複雜的委託協議和技術轉換對接，無疑會產生巨大的經濟、時間成本。
類似情況並非個案。
2018年初，四川某企業承建格魯吉亞燃煤電站項目，也是採用中國完全自主知識產權的循環流化床鍋爐，電站所用燃煤為格魯吉亞西北部Tkibuli煤礦所產褐煤。為獲取燃煤相關數據，為國內的鍋爐設計和輔機選擇型提供依據，經雙方協商及技術測算由國外業主免費提供132噸採自該礦區的煤炭，先行進口到中國境內進行試驗。
該批試驗用褐煤運輸至中國口岸後，企業以海關監管方式“其他進出口免費”代碼3339申報進口。海關相關部門（原出入境檢驗檢疫局技術中心）經檢驗後確認：1、企業申報的褐煤不符合相關技術標準，實際為煙煤；2、該批煤炭的灰分、氟含量、低位發熱量等多項環保指標均不符合國家規定的限量要求，因而不得進口。
問題分析
以上兩件事例的出現並非偶然，期間存在很多共同之處。例如：項目所在地都屬“一帶一路”沿線國家，機組均採用中國完全自主知識產權的循環流化床鍋爐，都是利用項目所在地質量較差的劣制煤燃燒發電，都是因中國為保護國內環境嚴格控制劣制煤炭進口而制定的監管政策造成試驗用煤無法進口。
如果簡單看待這兩個事例，既然國家對煤炭進口有著明確的監管要求和質量規定。那麼對於不符合環保指標的煤炭，就應該一律禁止進口！
但如果從深層次，多角度的進行分析，則會發現其背後有著國家政策，技術發展，市場需求，貿易實踐等多方面因素相互作用而形成的複雜原因。需要我們深入其中，進行分析研究，從本職崗位和所從事的業務領域出發，提出合理化的解決建議。
一、“一帶一路”倡議下的中國對外承包工程燃煤電站項目出口
中國的火電機組已經完全實現國產化，技術水平處於世界領先地位。自2000年左右中國企業開始在境外承建火電站項目，在逐漸積累豐富經驗的同時，也創造了中國火電在國際市場上的響亮品牌。
隨著國家“一帶一路”倡議的提出。一方面中國的火電產能相對過剩，需要進入國際市場釋放；另一方面“一帶一路”沿線國家普遍電力供應不足，受其自身能源結構特點的限制，對於建設工期短，技術成熟，運營成本低的燃煤電站，表現出較強的市場需求。由於供需雙方的高度契合，加之“一帶一路”倡議深入推進所營造出的良好國際營商環境。近年來中國企業以對外承包工程的形式，在“一帶一路”沿線國家承建燃煤電站項目呈現出迅猛發展態勢。
據中國對外承包工程商會提供數據， 2017年，我國對外承包工程業務完成營業額1685.9億美元，同比增長5.8%，新籤合同額2652.8億美元，同比增長8.7%。其中，“一帶一路”沿線國家業務佔據半壁江山，新籤合同額、完成營業額分別佔54.4%和50.7%。電力工程依舊是“一帶一路”沿線國家的業務熱點，其中燃煤電站項目佔據了超過一半的市場份額。
二、中國循環流化床鍋爐技術特點：
鍋爐，是燃煤火電站最關鍵的設備之一。循環流化床鍋爐，是一種採用循環流化床燃燒方式的鍋爐。它最大的特點在於，因特殊的燃燒方式而使其具有良好的煤種適應性，可以充分利用劣制煤炭燃燒發電。
循環流化床基本工作原理
經過二十餘年的發展，中國循環流化床鍋爐在研發體系、生產製造和實際運營等方面均已趨於成熟。配套中國的燃煤火電機組及成熟的建設和運營維護經驗，技術水平和綜合實力堪稱國際一流。
東方鍋爐自主研製的300MW亞臨界循環流化床鍋爐
受諸多因素和條件的作用影響，促使中國的循環流化床鍋爐較之其它國家的同類產品，逐漸形成了一些獨有的技術特點。
煤種適應性強。
技術體系完整。
運行穩定可靠性高。
三、我國對劣制煤的進口管控：
煤炭有優質與劣質之分，兩者之間並沒有明確的區分標準。從煤炭的能源屬性看，熱值低，灰分、水分以及含硫量高，揮發分易析出，容易自燃，難於貯存等是劣制煤的基本特徵。
由於煤炭是一種不可再生資源，無論從世界範圍還是單從我國看，劣制煤儲量佔煤炭總儲量的比例都很高。而煤炭又是當今世界不可或缺的重要傳統能源，如何科學合理的利用劣制煤炭是一個困難但又必須面對的現實問題。從既要充分利用國外煤炭資源，又要保護國內環境的角度，我國制定了嚴格的法規對劣制煤炭的進口實施監管。發改委、環保部、商務部、海關總署、工商總局、質監總局等六部委以第16號令的形式聯合頒佈了《煤炭質量管理暫行辦法》，對於環保指標未達到規定的煤炭一律禁止進口。
四、中國企業承建海外燃煤電站項目進口試驗用煤受阻原因分析：
中國在循環流化鍋爐方面的技術優勢，是中國佔領國際火電市場，特別是近年來在“一帶一路”沿線國家頻頻中標燃煤電站項目的重要原因之一。國外業主看中的，正是中國領先於世界水平的循環流化床鍋爐技術，能夠充分利用當地劣制煤炭資源，將其轉化為居民生活、工業發展急需的電力。
優質煤的品質趨於統一，但劣制煤的品質卻千差萬別。為了保證中國企業為國外業主承建的燃煤火電站達到最佳設計工況，必須先進口一定數量的煤炭用於試驗，為鍋爐的設計和輔機設備選型提供基礎性數據和依據。但這些試驗用劣制煤炭，卻未必符合我國關於煤炭進口的環保指標。
一方面，“一帶一路”是國家倡議，它加速了中國產品走向世界的步伐，有效的緩解了國內產能過剩。必將對中國的未來發展和世界格局產生深遠影響。
另一方面，嚴格控制劣制煤炭進口，是保護國內環境，造福子孫後代的千秋大計。中國為了保護國內環境，制定了嚴格的煤炭進口監管法規，對於未達到環保指標的劣制煤一律禁止進口。
這實際是國家制定的兩個不同意圖的宏觀政策，在執行層面產生的衝突。海關作為進出境監督管理機構，是國家政策的具體執行者，當面對這種問題的時候，應該採取積極主動的態度在充分理解政策意圖的基礎上，從操作層面入手，通過創新工作方法來化解衝突，保證每一項國家政策都能夠得到有效落實。
解決建議
通過以上事例所反映出的企業進口試驗用煤炭的需求情況，以及對國內從事煤炭試驗的專業機構及試驗過程的初步瞭解，可歸納如下：
1、中國企業承建海外燃煤電站項目需要進口的試驗用劣制煤炭，僅需一次，數量在200噸以內。
2、煤炭進口後的各項分析試驗，將委託國內專門的機構（如：機械工業清潔高效燃燒技術工程實驗室）來完成。這些專門機構都經過嚴格的評審後方獲得試驗資質，實驗場地充足，設備先進，規章制度健全，具有良好的試驗條件，試驗過程中能夠嚴格控制汙染物的排放，保證各項環保排放參數達到國家規定標準。
3、試驗內容包括：可磨性指數、煤粉細度、含水量、元素分析、發熱量、灰渣成分分析等等。在試驗過程中以燃燒方式被消耗掉的煤，僅佔全部試驗用煤的一部分。待全部試驗結束，會有一定數量的試驗過程用煤留存，以及少量未被使用的多餘煤炭。
從保護國內環境的角度看，試驗用劣制煤炭進口僅需一次，數量有限，用途特定，且使用過程規範。完全可以在全過程監管的前提下，允許試驗用劣制煤炭的進口，達到既滿足企業實際需求支持中國燃煤電站項目出口，又避免對國內環境造成汙染的目的。
我國嚴格控制劣制煤炭的進口，口岸監管部門認真落實《商品煤質量管理暫行辦法》規定的進口檢驗標準和程序，主要針對的是作為商品銷售或企業進口自用的生產用煤。這些進口煤不僅數量巨大，而且一旦辦結進口通關手續就將脫離海關監管，可以自由的在國內市場流通使用。
建議海關針對海外燃煤電站項目建設需進口的試驗用煤炭，設置一項專門的監管方式。在申報企業的資質審核、承建海外電站項目的備案登記、進口試驗用煤炭的次數、數量等方面做出明確的規定。並且將試驗用煤炭進口後的運輸、使用全過程置於海關的監管之下。對於試驗結束後留存的試驗過程用煤炭，以及未被使用的多餘煤炭，則全部退運出境。
總結感悟
海關總署署長倪嶽峰4月16日在海關機構改革動員部署電視電話會議上要求，緊緊抓住轉變優化職能這個關鍵，建設中國特色社會主義新海關，實現通關效率更高、通關成本更低、營商環境更好、監管更嚴密、服務更優化，儘早讓改革的成果惠及廣大企業和人民。
國家層面的政策法規具有明顯的宏觀性、指導性特點，落實到微觀層面不可能兼顧所有，在具體執行過程中難免出現與現實需求不符，與政策目標產生偏差的情形。這就需要政策執行部門根據實際情況，因地制宜，制定科學合理的工作方法，確保政策目標得到準確落實。海關作為國家進出境監督管理機構，肩負著嚴格執行國家政策，確保政策目標得到有效落實的重任。
當面對某些因技術發展，市場情況變化而引起的政策法規滯後，海關監管方式不能很好服務於企業現實需求的時候。我們更不應該簡單對待，而是要深入其中，對問題表象背後的複雜成因進行分析研究。從執法操作層面提出合理化解決建議，為海關監管方式的及時創新，甚至是為更高層次的國家政策法規制定調整提供有價值的參考信息。
尤其是在海關通關現場工作的一線關員，每天直接面對進出口企業和貨物，能夠及時瞭解企業需求，掌握行業發展最新動向。
在“推進關檢深度融合,建設中國特色社會主義新海關”的時代背景下，作為海關關員，應該認真學習領會署長講話精神，從自身業務工作出發，積極主動地落實署長要求。因此也更應該做個有心人，對每一項經手的具體工作並不是滿足於站在操作層面，按照規定，簡單執行。
文：上海海關 王霆軒
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