1963年簽訂的《維也納領事關係公約》第3條“領事職務之行使”規定：“領事職務由領館行使之。此項職務亦得由使館依照本公約之規定行使之。”第5條“領事職務”第1款規定：領事職務包括“於國際法許可之限度內，在接受國內保護派遣國及其國民——個人與法人——之利益”。據此，各國駐外使領館是領事保護職務的實施主體。2014年《中國領事工作》指出：“領事保護是中國領事工作的重要內容，也是中國外交工作的重要組成部分。”2017年《中國領事保護和協助指南》表述：“領事保護是指中國公民、法人的合法權益在所在國受到侵害時，中國駐當地使、領館依法向駐在國有關當局反映有關要求，敦促對方依法公正、妥善處理，從而維護海外中國公民、法人的合法權益。”本文主要基於公開出版物，講述中華人民共和國中央人民政府（簡稱新中國）成立以來“領事保護”（consular protection）稱謂的演變故事。
改革開放前夕“保僑”可作為“領事保護”的早期稱謂
華僑是指定居在國外的中國公民，中國政府一貫重視對華僑的保護工作。新中國成立至改革開放前夕，臨時出國人員非常之少，領事保護對象主要是華僑。“保護華僑”（簡稱“保僑”）便成為早期“領事保護”之稱謂。
（一）新中國成立初期“華僑權益保護”規定及其業務歸屬。新中國成立之初，有關華僑權益保護的憲法性條款、外交部規定及其業務歸屬的確定，經歷瞭如下過程：
1.憲法性條款規定華僑權益保護系中國政府應盡義務。1949年9月21日，中國人民政治協商會議第一屆全體會議在中南海舉行，29日會議通過的《中國人民政治協商會議共同綱領》第59條規定：“中華人民共和國中央人民政府應盡力保護國外華僑的正當權益。”10月1日新中國成立之日起，《共同綱領》作為憲法性文件發揮了臨時憲法的作用。據此，保護華僑的正當權益屬於中國政府應盡之義務。11月8日外交部成立，內設蘇聯東歐司、亞洲司、西歐非洲司、美洲澳洲司等九個司局級部門，負責指導駐外使領館辦理華僑權益保護等事務。
2.外交部文件規定華僑權益保護歸屬領事職務範疇。1954年，新中國第一部憲法第98條規定：“中華人民共和國保護國外華僑的正當的權利和利益。”同時，外交部制定新中國第一個有關領事工作的規定——《關於領事工作任務的初步規定》，明確領事職務包括“對華僑的正當權益，採取積極保護措施”。1955年，外交部成立領事司，統一指導駐外使領館履行華僑權益保護職務。
（二）改革開放前夕國際法上“保僑”稱謂的出現。1975年修訂的憲法第27條規定：“國家保護國外華僑的正當權利和利益。”1976年，著名國際法學家周鯁生在《國際法》一書中闡述：在國際法上，國家沒有準許外國人入境的義務，而在另一方面，國家對於在境內的外國人則不能禁止他離境，只要他履行了法定的離境條件；如果國家無理禁止或阻止外國人離境，則將招致他的本國的抗議而引起國際責任問題，因為他的本國根據屬人優越權，要對他行使保護的權利。
書中強調指出：“中國政府堅持行使保僑的權利，是完全符合公認的國際法準則的。”這是改革開放前夕國際法上出現的“保僑”稱謂。之後，“保僑”之稱為“護僑”稱謂所替代。
改革開放以來“護僑”轉化為“領事保護”稱謂的過程
1978年中國實施改革開放政策以來，由外交部門編寫出版的相關書籍主要有：1987年《中國外交概覽》至現名《中國外交》系列、1991年《新中國領事實踐》和2014年《中國領事工作》（上下冊）。這些著作記錄了改革開放之後“護僑”到“領事保護”稱謂的轉化過程。
（一）改革開放至20世紀90年代初“護僑”稱謂的使用。相對於1978年憲法第54條“國家保護華僑和僑眷的正當的權利和利益”規定，1982年修訂的憲法第50條規定：“中華人民共和國保護華僑的正當的權利和利益，保護歸僑和僑眷的合法的權利和利益。”由此，1987年《中國外交概覽》（現名《中國外交》）第12章“中國領事工作概述”第3節“護僑工作”中闡述：“根據《中華人民共和國憲法》，保護華僑的正當權益是中國的僑務政策之一”；1986年，“中國駐外國外交代表機關和領事機關根據中國的僑務政策和國際法準則在保護華僑的正當權益方面做了許多工作”，包括協助解決臺灣船舶被扣事件和保護臺灣同胞正當權益案件。
1991年，由外交部領事司組織編寫的《新中國領事實踐》第10章“保護中國公民在外國的正當權益”第2節“護僑工作的內容”指出：“保護華僑的正當權益主要包括：人身安全、居留權、財產權益、勞動就業、社會福利、贍家匯款、遺產繼承、行動自由、通訊自由、人道主義待遇、同中國駐外使領館保持正常聯繫等權利。”第4節“護僑的方法”強調：“保護華僑正當權益的方法多種多樣，應從實際出發，講究實效。護僑交涉必須以外交政策為依據，要顧全大局，嚴守有理有利有節的方針。交涉方式，可由駐外使領館向駐在國有關部門提出交涉，也可由國內有關部門同時向對方提出交涉或根據當地情況和案情通過社團、宗親會、僑領、友好人士協商妥善解決，有時須兩種方式呼應配合。”
上述表明，改革開放至20世紀90年代初，中國外交部門公開使用“護僑”這一稱謂。之後，逐步轉變為“領事保護”稱謂。
（二）20世紀90年代至今“護僑”到“領事保護”稱謂的過渡。隨著改革開放的不斷深化，中國公民以定居、工作、留學、經貿、勞務、旅遊、探親等為目的的出國人數日益增多。外交部領事司郭少春司長在2017年度領事工作國內媒體吹風會上宣佈，“2017年，中國內地居民首站赴外國預計突破6000萬人次，我在境外設立企業超過3萬家，在海外勞務人員約100萬，留學生約137萬”，中國領事保護對象不僅為“華僑”，也包括“留學生、經貿及勞務人員、臨時旅遊探親人員”等。根據國內外形勢發展需要，中國外交部門對“領事保護”一詞的應用，經歷了從“封閉式的內部規定”逐步向“開放式的公眾服務”的過渡。
1.“領事保護”稱謂從內部使用到對外公佈。1994年，外交部領事司已開始使用“領事保護”一詞。1998年，外交部政策研究室編寫的《中國外交》首次公佈“領事保護”稱謂，其第13章“中國外交工作中的領事工作”第8節“處理領事保護案件”中寫道：“1997年，外交部領事司指導駐外使領館妥善處理了大量涉及在國外的中國國家、法人、公民，包括香港特別行政區、澳門、臺灣同胞的領事保護案件，最大限度地維護了國家和公民的權益”；“為充分體現中國政府對中國公民生命財產的關注和重視，有效地幫助在國外的中國公民獲得中國駐外使領館的領事保護和服務，外交部還指示駐外使領館對外印發《中國境外領事保護和服務指南》。”從此，在每年編寫的《中國外交》中均有“領事保護”的內容。2003年，外交部通過本部官方網站、中央電視臺、《人民日報海外版》及《世界知識》雜誌等媒體，以問答形式宣介《中國境外領事保護和服務指南》。
2.“領事保護”機構的專門設立與服務升級。據《中國領事工作》及相關材料記載，2005年11月8日，外交部決定將領事司亞非領事處和歐美大領事處的領事保護工作剝離出來，增設領事保護處；2006年5月29日，領事司正式成立領事保護處；2007年6月28日，領事保護處升格為外交部領事保護中心。
2014年9月2日，外交部全球領事保護與服務應急呼叫中心正式啟用，全年無休為海外中國公民提供24小時熱線救助與諮詢（0086-10-12308或59913991）。呼叫中心的設立，在海外中國同胞與祖國之間開闢了一條領事保護與服務的綠色通道，使同胞在海外遇到困難時，能在第一時間與祖國取得聯繫，獲得及時、專業的指導和幫助。
今年3月8日，時任外交部長、現任國務委員兼外交部長王毅在全國兩會記者會上宣佈了三個領事利民好消息。其中之一就是，外交部正在推進領事保護與協助的立法工作，並將在兩會之後向社會公開徵求意見。3月26日，外交部就《中華人民共和國領事保護與協助工作條例（草案）》（徵求意見稿）向社會公開徵求意見。筆者研究認為，領事保護是指一國駐外的外交或領事機構、外交或領事代表為維護本國及其公民、法人和其他組織的海外利益，用盡當地行政或司法救濟的行為。無論從外交還是立法的角度看，該條例內容將是國家意志在領事保護層面的集中體現。
（本文首發於《世界知識》雜誌2018年第15期。）
閱讀更多 一知 的文章
