注：本文為平安證券宏觀固收團隊關於中美貿易戰系列深度研究的第四篇，討論美國政府主動將中美貿易摩擦擴展至金融領域的可能性，以及中國政府的應對策略。歡迎轉載，但請務必註明出處。文中配圖攝於協同慶錢莊地下金庫。
平安觀點
■ 引言
此文是我們“中美貿易戰”系列專題的第四篇，探討了美國可能利用金融霸權對中國採取的金融制裁手段，並認為中方宜將繼續韜光養晦。
■ 美國獨攬金融霸權，對外製裁屢試不爽
金融制裁監控嚴密打擊精確，美國是唯一可實施制裁主體。金融制裁與經濟制裁存有聯繫，但也有顯著差異。經濟制裁具有範圍廣、全方位的特點，嚴密高效、精確打擊是金融制裁的重要特徵。金融制裁的可控性較經濟制裁更強，力度與範圍均可控制，且成本較低。目前只有擁有金融霸權的美國才有能力對別國實施金融制裁。
與美對立是制裁主因，金融制裁方式多樣化。從被制裁國的政權性質來看，與美對立是其主要共性。美國的制裁手段多樣化且易操作，還可與時俱進。無論是個人、法人還是政黨、國家，都可以成為美國金融制裁的對象，且針對不同的對象，美國可以採取極具針對性和有效性的制裁手段，給予制裁對象精準創傷，甚至是致命一擊。
■ 朝鮮戰爭中國首被制裁，崑崙銀行因為涉伊中招
朝鮮戰爭期間中國曾被制裁，中美關係正常化後有所放鬆。美國針對中國的金融制裁最早可追溯至新中國建國初期的朝鮮戰爭時期，美方主要採用凍結中國及相關人員在美資產的辦法來對中國進行金融制裁。直到1971年中美關係趨於改善，美方才逐漸放鬆了對華的經貿與金融領域的制裁限制。
因涉及與伊朗銀行交易，崑崙銀行被美實施制裁。崑崙銀行2012年7月因涉及與伊朗部分被制裁銀行交易而被美方制裁。美國對崑崙銀行的金融制裁使得崑崙銀行的外匯業務、匯款業務、融資業務均無法正常運營，甚至大額交易和頻繁支付也無法進行。這幾乎阻斷了中國企業與伊朗進行經貿合作的資金渠道，對中伊兩國正常的經貿合作造成了顯著衝擊。
■ 美擁完備金融制裁系統，切斷支付通道是其王牌
美元霸權疊加SWIFT系統，美國金融制裁體系完備。美國從經濟、金融、技術、法律、行政等各個方面構建了完備的金融霸權體系，這為美國執行金融制裁提供了先決條件與制度保障。其中，美國的經濟金融實力、美元霸權是基礎，SWIFT是整個體系的核心。
針對個人機構進行罰款凍結資產，制裁國家組織採取切斷支付通道王牌。美國在金融制裁時針對不同主體均有對應的舉措。在對目標國實施金融制裁時，美國會先針對目標國的領導採取罰款與凍結資產等舉措，還會凍結重要機構與組織的資產並進行大額罰款。但這給制裁目標帶來的損失是有限的。美國手中還有一大王牌，即通過SWIFT及CHIPS來切斷制裁目標組織或國家與外界的支付清算通道。
■ 金融制裁值得警惕，韜光養晦仍是上策
當前地緣局勢複雜多變，美國金融制裁值得警惕。在國際地緣局勢存在較大不確定性的背景下，美國對中方部分金融機構採取罰款、凍結資產與限制交易等金融制裁的可能性值得警惕。未來，美國政府可能挑選一家或多傢俱有代表性的中國商業銀行美國分行，聲稱該行幫助伊朗（或朝鮮）提供跨境資金服務或其他類型的金融服務，違反了美國的相應法律，因此要課以鉅額罰金，甚至停止該行的部分業務。甚至還可能將制裁範圍擴大至中國商業銀行境外分行，並通過SWIFT切斷其支付清算通道。類似於中興通訊的案例可能在中國金融機構再次上演，我們應該對此做好充分準備。
中國宜將繼續韜光養晦，拋售美債無異“授人以柄”。CIPS，即人民幣跨境支付系統，是中國重要的金融基礎設施。CIPS直接參與者是指在CIPS 開立賬戶的機構，間接參與者則需在直接參與者開立同業賬戶。CIPS 參與者的所有支付和信息類業務均通過CIPS處理，這也就保證了CIPS系統可以與SWIFT保持相對獨立，無論是直接參與者，還是間接參與者均可免受交易信息洩露進而導致被美國金融制裁潛在風險的衝擊。目前，CIPS尚在蓬勃發展的階段，中方金融機構仍需警惕美國的金融制裁大棒，繼續採取韜光養晦策略並適時避其鋒芒不失為理性選擇。在中美金融領域差距遠大於經貿領域的實際背景下，中國不宜主動將貿易領域的摩擦擴展至金融領域，大規模拋售美國國債無異於“授人以柄”。
目錄
一、美國獨攬金融霸權，對外製裁屢試不爽
1.1金融制裁監控嚴密打擊精確，美國是唯一可實施制裁主體
二戰後，雖然以美元為核心的佈雷頓森林體系從建立走向崩潰，但以國際貨幣基金組織（IMF）、世界銀行（WB）與世界貿易組織（WTO）為核心構建起的全球經貿體系得到了長足的發展，美國除了在這三大組織上擁有絕對話語權之外，以美元為核心的國際清算體系進一步鞏固了美國的金融霸權。在金融霸權裹挾之下，與美國存在對立關係的各國除了會遭遇經濟制裁之外，常常還會遭受美國的金融制裁。
金融制裁與經濟制裁存有聯繫，但也有顯著差異。一般情況下，經濟制裁主要針對經常項目來對制裁目標國進行多方面的進出口限制。一方面，可以通過限制出口來壓縮淨出口進而打擊其國內經濟；另一方面，還可以通過限制糧食、礦產、能源等重要原料及高科技產品、軍事武器等重要裝備來打擊其經濟與國防。經濟制裁也有針對投資項的，主要是禁止第三方國家投資制裁目標國或接受其投資，特別是高科技與敏感技術領域。整體看，經濟制裁具有範圍廣、全方位的特點。另外，經濟制裁存在一些缺陷，進出口限制固然可以給制裁目標國造成較大打擊與震懾，但實施制裁的國家或組織無法對目標國與第三方的所有進出口渠道實施全面嚴密的監控，難以規避部分國家通過某些“暗道”向制裁目標國輸送其必需的戰略資源，特別是在制裁目標國的鄰國存在“支援”動機與通道時。
金融制裁則有所差別，一般指由制裁實施主體或組織採取監督和限制制裁目標通過國際清算通道進行國際支付的方式來對目標進行嚴密打擊的手段。常常還會連帶打擊違反該制裁規定的第三方金融機構。嚴密高效、精確打擊是金融制裁的重要特徵，在制裁範圍與力度上，金融制裁的可控性較經濟制裁更強，力度與範圍均可控制，且成本一般較低。另外，由於金融制裁依賴於制裁實施主體對國際清算通道的絕對控制力，所以實施金融制裁的主體較實施經濟制裁的主體而言具有更高的要求，目前來看具有專一性，即只有擁有金融霸權的美國才有能力對別國實施金融制裁。針對經濟制裁可能產生的疏漏，金融制裁可以發揮其全面嚴密監控的特點，不僅可以快速檢查疏漏之處，還可以通過對第三方國家相關機構的震懾與精確制裁切斷其對制裁目標國的支援，給經濟制裁堵上缺漏，進一步加強制裁的打擊能力與震懾力。
1.2與美對立是制裁主因，金融制裁方式多樣化
美國在20世紀70年代逐漸開始使用金融制裁，進入21世紀後使用的頻率顯著增加。恐怖主義、暴力、獨裁與政治迫害成為美國對目標國採取制裁的主要依據。制裁目標國多位於中東地區，拉美、中東歐與非洲也有不少制裁目標國分佈。
從被制裁國的政權性質來看，與美對立是其主要共性。無論是中東的伊朗、伊拉克、敘利亞、也門和黎巴嫩，還是拉美的古巴、委內瑞拉，均在被制裁時期曾與美國發生階段性對抗，其政權往往由強勢的民族領導人掌控，在國內推行帶有民族主義色彩的強權式領導。所以，反獨裁與暴力是美國對這些國家採取金融制裁的主要“理由”。
亞洲的朝鮮與中東的伊朗還曾因為核試驗招致美國的制裁。另外，美國對東歐的巴爾幹地區、白俄羅斯、烏克蘭的制裁則更多帶有政治性。蘇聯解體後，作為美俄博弈的主戰場，中東與東歐地區不少國家在美國的扶持下，產生了較強大的反政府武裝力量，這些武裝力量在與當地政府的鬥爭中常常爆發區域性的戰爭，民眾飽受苦難。政府即使可以自保，也難以徹底清除反對勢力，和平與發展更是遙不可及。在戰爭與暴力頻現的背景下，美國往往使用反暴力、保護平民等“理由”來對自己的對立面（往往是當地的政府勢力）採取金融制裁，以達到削減其實力進而幫助美方扶持勢力的目的。總的來說，儘管美國採取金融制裁的理由多種多樣，且“反恐、保護平民、反對暴力、反對獨裁”等冠冕堂皇的“理由”具有美麗的外表，但真正的核心因素大都是制裁目標國的政權站在了美國的對立面，對美國在全球的地緣政治利益產生了較大的威脅。這從美國採取金融制裁的若干公文中最常見的“對美國的國家安全和外交政策構成了不同尋常的威脅”相關表述也可以看出這一點，這幾乎與美國對中國採取貿易制裁時所用的“維護國家安全”的手段如出一撤。
從制裁手段上看，美國最常用的制裁方式是封鎖個人財產並禁止部分交易，制裁有效區域是指美國境內及美國人管轄或控制範圍內的國家或地區。當實體或法人成為制裁對象時，封鎖財產並禁止交易的主體也會擴展到相關的實體與法人；當某國政府成為制裁對象時，美國甚至會將該國政府作為封鎖財產並禁止交易的主體。另外，美國也會針對某些國家進行全面的金融制裁，包括禁止美國人交易或持有該國政府債券、債務、抵押品等資產或政府控制下的企業債券、債務、抵押品等資產，也禁止美國人為該國提供任何形式的融資，同時禁止任何人在美國境內展開相關業務。在近幾年數字貨幣出現之後，美國金融制裁的方式還會延伸到限制被制裁國與美國人或在美國境內的數字貨幣交易。美國作為可進行金融制裁的唯一主體，在制裁手段上不僅有選擇制裁對象的靈活性，也有選擇制裁手段的多樣性和制裁範圍的可控性，還有與時俱進的能力。無論是個人、法人還是政黨、國家，都可以成為美國金融制裁的對象，且針對不同的對象，美國可以採取極具針對性和有效性的制裁手段，給予制裁對象精準創傷，甚至是致命一擊。
二、朝鮮戰爭中國首被制裁，崑崙銀行因為涉伊中招
2.1朝鮮戰爭期間中國曾被制裁，中美關係正常化後有所放鬆
美國針對中國的金融制裁最早可追溯至新中國建國初期。朝鮮戰爭時期，中方作為美方的對立國家，在經貿、投資、金融、技術等領域均遭受美國的強力制裁。具體到金融方面，美方主要採用凍結中國及相關人員在美資產的辦法來對中國進行制裁。考慮到建國初期中國尚處於社會主義改造初期，無論是黨組織還是機構與個人，均未積累成規模的財富，更不會在海外擁有較大規模的資產，所以美國當時採取的凍結資產製裁手段並未產生直接影響，只是對封鎖中國的對外經貿合作有一定的威懾作用。
在朝鮮停戰協議簽訂後，中美的對立局面並未有顯著改善，意識形態、美蘇冷戰等因素仍將中美兩國人為割裂開來。美國對中國在經貿、技術、金融領域的制裁仍在持續。直到1971年中美關係趨於改善，美方才逐漸放鬆了對華的經貿與金融領域的制裁限制，不僅允許中美之間部分商品的互通，也允許美國與中國大陸進行正常的金融交易，並由美國銀行作為兩國交易的金融中介機構。這顯示出在中美關係改善後美國對中方的金融制裁顯著趨松。在1972年中美建交與1979年鄧小平訪美后，中美關係進入了合作友好的新局面。
2.2因涉及與伊朗銀行交易，崑崙銀行被美實施制裁
中國金融機構被美國金融制裁的事例不多，值得一提的是2012年崑崙銀行因與被制裁的伊朗金融機構交易並向其提供金融服務而被美國製裁，此次被制裁事件有一定的代表性，或將為未來可能發生的美國針對中方金融機構的制裁提供範例與警示。
1979年伊朗伊斯蘭革命爆發後，伊朗的西方自由化戛然而止，開始了全盤伊斯蘭化。同年11月爆發的“伊朗人質危機”則導致美伊關係迅速惡化，美國對伊朗的長期制裁自此開始。
在20世紀80年代，美國對伊朗的制裁僅僅侷限於美國限制伊朗原油進口。即使1983年4月貝魯特美國大使館爆炸後美國將伊朗認定為“恐怖主義支持國”，但在這一階段美蘇爭霸仍是主基調，兩伊戰爭也給經歷革命不久的伊朗帶來了極大挑戰，美伊雙方均沒有過多的精力展開直接交鋒。
90年代，美國分別在1995年與1996年出臺了《伊朗交易監管法》與《伊朗制裁法案》，其中1995年的《伊朗交易監管法》全面禁止美國公司與伊朗之間的投資與貿易活動；1996年的《伊朗制裁法案》則將限制範圍由美國企業擴展至美國以外的企業，這也是美國能夠制裁與伊朗進行交易的第三方國家企業或機構的法律基礎。
2001年“9·11”事件爆發導致美國將反恐作為對外關係的一大重點，伊朗與伊拉克、朝鮮一同成為時任美國總統小布什口中的三大“邪惡軸心國”。美國進一步增加了對伊朗的制裁措施及執行力度，2004年成立的“恐怖主義和金融情報辦公室”（TFI）配合1950年成立的“財政部海外資產控制辦公室”（OFAC）共同承擔起加強伊朗與第三國企業交易的金融監管，迫使伊朗不得不增加對軍事武器的投入。而隨著伊朗在核武與彈道導彈等領域的進步，美國對伊朗的制裁也不斷升級，美伊關係快速惡化。
2009年奧巴馬上臺後美伊談判雖開啟，但伊朗在核武器上的進展讓美國與歐盟感到不安，美歐均加大了對伊朗的制裁，美國在2010-2013年陸續出臺了《全面制裁伊朗、問責和撤資法案》、《2012財年國防授權法案》、《2012年降低伊朗威脅及敘利亞人權法案》與《2013財年國防授權法案》，對伊朗的經貿活動實行全面制裁。所幸在2015年7月，伊朗與美俄中法英德六國及歐盟達成《聯合全面行動計劃》(JCPOA，即“伊朗核協議”)，各方對伊朗的制裁告一段落，直至2018年5月美國退出伊核協議後重啟對伊朗的制裁。
在各階段制裁期間，伊朗經濟均受到制裁的顯著衝擊，以原油出口為主要經濟支撐的伊朗雖然會遭受制裁的較大影響，但在美伊對抗的近四十年中，鮮見伊朗主動做出大幅度的讓步與妥協動作，伊斯蘭革命後“政教合一”的伊朗與美國的對立恐還將延續，這也是未來1-2年地緣政治最大的不確定性事件。
崑崙銀行涉伊被美製裁就發生在2010-2013年間美歐加強對伊朗制裁期間的2012年7月。在此之前，美國財政部針對伊朗的二十多家銀行機構實施了制裁。美國財政部的官方制裁文件指出崑崙銀行和伊拉克的埃拉夫伊斯蘭銀行由於涉及與指定二十多家銀行中的多家伊朗銀行機構交易而被排除在美國的金融體系之外。其中，崑崙銀行涉嫌與六家以上受美國製裁的伊朗銀行提供大量金融服務，涉及資金數億美元，包括持有賬戶、轉賬和支付信用證等。美國財政部文件還專門提及了在2012年初，崑崙銀行從處於制裁中的伊朗Tejarat銀行賬戶中進行了數百筆轉賬，總額約1億美元。除此之外，同年初，根據伊朗Tejarat銀行開設的信用證，崑崙銀行至少為伊朗伊斯蘭革命衛隊的附屬機構兌付了一筆款項。
美國對崑崙銀行的制裁主要有以下幾點：①禁止或限制通過崑崙銀行應付賬戶或代理賬戶提供任何貿易融資；②限制通過崑崙銀行代理賬戶或者應付賬款處理個人匯款等交易；③對可能通過崑崙銀行代理賬戶或應付賬戶處理的交易設置貨幣限額或交易量限制；④要求美國金融機構對通過崑崙銀行代理賬戶或應付賬戶處理的所有交易進行專門的預先審批；⑤禁止或者限制通過崑崙銀行代理賬戶或應付賬戶處理外匯交易。
考慮到當時國內與伊朗之間進出口信用證業務幾乎都由崑崙銀行包攬，這也意味著，我國貿易商與投資商如果不通過崑崙銀行，將很難與伊朗的合作方進行正常的款項支付。美國對崑崙銀行的金融制裁使得崑崙銀行的外匯業務、匯款業務、融資業務均無法正常運營，甚至大額交易和頻繁支付也無法進行。這幾乎阻斷了中國企業與伊朗進行經貿合作的資金渠道，對中伊兩國正常的經貿合作造成了顯著衝擊。
三、美擁完備金融制裁系統，切斷支付通道是其王牌
在中美貿易戰不斷升級的當下，經貿領域的爭端有可能蔓延至金融領域。近期伊朗問題持續發酵、土耳其金融震盪、朝鮮問題仍存反覆也給美國執行金融制裁提供了條件。
3.1美元霸權疊加SWIFT系統，美國金融制裁體系完備
以“石油美元”為代表，美元作為最普遍的國際支付工具目前仍有較強的不可替代性，這也為美國建立全球金融霸權奠定了極好的基礎；同時，美國強大的經濟實力與金融能力與美元霸權相輔相成；在這個基礎上，美國建立了以環球同業銀行金融電訊協會（即SWIFT）與紐約清算所銀行同業支付系統（即CHIPS）為主體的跨境資金清算系統與跨境金融基礎設施，為金融制裁提供了技術保障；另外，美國通過頒佈法律條文與“財政部海外資產控制辦公室”（OFAC）發出行政命令對金融制裁提供法律支撐與下達指令。可以說，美國從經濟、金融、技術、法律、行政等各個方面構建了完備的金融霸權體系，這為美國執行金融制裁提供了先決條件與制度保障。
在整個體系中，最核心的當屬環球銀行間金融通信協會（即SWIFT）。SWIFT創立於1973年，是一家非盈利性國際銀行間的國際合作組織，總部設於比利時的布魯塞爾，同時還有兩個交換中心，分別設於荷蘭的阿姆斯特丹和美國的紐約，併為各協會參加國開設集線中心，為國際金融業務提供服務，是全球最大的國際間支付清算組織。儘管SWIFT總部設在比利時，但仍基本處於美國的掌控之下。
SWIFT自創立直至20世紀末主要扮演的還是為全球貿易與國際金融提供跨境資金服務的角色，但在2001年“9·11”事件爆發後，時任總統小布什及其領導下的政府開始將切斷基地組織及其他恐怖組織的資金流提上日程。2001年9月23日，小布什政府根據《國際緊急經濟權利法案》啟動了“恐怖分子融資跟蹤項目”（即TFTP），授權OFAC可從SWIFT調取和恐怖組織相關的金融交易與資金流通信息。此後，SWIFT除了擔任為全球貿易與國際金融提供跨境資金服務的職能外，還扮演著為美國政府提供其需要的涉及恐怖主義等相關組織交易信息的角色。
在部分媒體在2006年披露了SWIFT向OFAC提供交易信息的相關事件，歐盟察覺到這可能將對其公民的隱私產生威脅，於是展開了與美國關於SWIFT的爭議。經過長達近四年的兩輪協商之後，歐盟與美國達成一致，SWIFT數據可在歐盟代表的監督下傳送至美國，歐洲刑警組織也有批准和拒絕美國財政部獲取SWIFT數據申請的權力。雖然歐盟在某種程度上給美國對SWIFT的控制力造成了制約，但考慮到歐盟的制約僅限於防止歐洲公民的交易數據被批量傳送至美國，美國在經濟與國際政治上均能形成對歐盟的壓制，美歐還存有多方面的共同利益，所以歐盟對美國在調取SWIFT數據並利用此進行金融制裁的約束力較弱，美國基本擁有對SWIFT的掌控力。
CHIPS創立於1970年，是在60年代末期紐約地區資金調撥交易量迅速增加的背景下由紐約清算所研究在紐約建立，CHIPS系統通過清算所的交換中心採用聯機作業方式與銀行終端相連，創立之初僅涉及9家銀行的42臺終端；但隨著經濟全球化與國際金融的迅速發展，CHIPS系統已經發展為擁有12家會員銀行，14家參加清算銀行與眾多的非參加清算銀行組成的龐大國際清算支付網絡。CHIPS系統中12家會員銀行可以通過其紐約聯儲的存款準備金賬戶代理14家參加清算銀行的清算，14價參加清算銀行又負責代理眾多的非參加清算銀行的清算。由於美元在國際資金融通中近乎壟斷的地位，作為全球最大的美元支付系統，CHIPS承擔了世界上95%以上的銀行同業美元支付清算與90%以上的外匯交易清算，是真正意義上的世界性資金調撥系統。
與CHIPS屬於同一性質的還有聯邦儲備通信系統（即Fedwire），美國這兩大清算系統扮演角色有所差異，Fedwire主要負責美國國內的支付清算，而CHIPS主要擔任國際資金交易的支付清算。這兩大美國的核心支付清算系統與SWIFT一起構建起美國強大到近乎壟斷的金融領域基礎設施。
儘管歐洲的TARGET（即“泛歐實時全額自動清算系統”）、日本的FXYCS（即“外匯日元清算系統”）與CLS（即“持續聯結清算系統”）、英國的CHAPS（即“倫敦銀行自動清算支付系統”）、中國的CNAPS（即“中國現代化支付系統”）均採取本幣或多邊貨幣清算，獨立於CHIPS，但仍需使用SWIFT進行報文轉換，難以擺脫對SWIFT的依賴。所以相對於歐日英中等經濟體僅僅擁有相對獨立的本幣清算系統或多邊貨幣清算系統，憑藉美元霸權與自身強大的經濟金融實力疊加其SWIFT與CHIPS相結合的近乎壟斷的金融基礎設施與配套的法律文件和OFAC的下達指令，美國擁有完備的金融制裁體系，這也為美國對目標國進行經濟封鎖的同時實施金融制裁提供了先決條件。
美國對制裁目標進行金融制裁的流程大致如下：由總統辦公室或白宮對財政部的OFAC下達對某制裁目標（大多是制裁目標組織或國家的銀行）進行調查並制裁的命令，OFAC則向SWIFT發送調取與該制裁目標相關信息的請求，經歐盟核驗該信息不侵犯普通歐盟公民的隱私後，SWIFT向OFAC發送相關交易信息，OFAC根據SWIFT反饋的信息展開調查取證，之後再公佈制裁舉措。
3.2針對個人機構進行罰款凍結資產，制裁國家組織採取切斷支付通道王牌
在SWIFT開始被用來切斷基地組織與外界的資金交易通道的2001年，美國就通過SWIFT掌握了基地組織與外界的金融交易信息，甚至還額外掌握了其他恐怖組織的交易信息。儘管美國一直聲稱其只針對恐怖主義相關的交易進行調查，但考慮到美國對SWIFT的掌控力，恐怕除了歐盟想保護的歐盟公民批量的金融交易信息，美國可以獲得其想獲得的所有資金交易信息。這也是美國OFAC能夠對相關交易方進行精準制裁的原因。
美國在採取金融制裁時針對不同的主體均有對應的制裁舉措，一般來說，美國在對目標國實施金融制裁時，會先針對目標國重要部門的重要領導及家人採取罰款與凍結資產的制裁舉措，甚至會將制裁目標鎖定為該國領導人及其家族；若制裁目的仍未達到，還會採取凍結重要機構與組織的資產並進行大額罰款的制裁。但這些制裁措施均受限於制裁目標個體或機構組織在美國銀行體系的資產規模，屬於有限制裁，給制裁目標帶來的損失也是有限度的。但美國手中還有一大王牌——通過SWIFT及CHIPS來切斷制裁目標組織或國家與外界的資金支付清算通道。
之所以稱其為王牌，是因為其破壞力堪稱“核武”級別。一旦某金融機構被CHIPS切斷支付通道，那麼其跨境美元業務便面臨癱瘓；更可怕的是一旦某金融機構被SWIFT切斷報文轉換通道，那麼該金融機構不僅無法通過美國進行資金的跨境交易，還無法通過歐元、日元、人民幣、英鎊等其他貨幣進行跨境交易，該金融機構的跨境交易業務基本宣告癱瘓。切斷支付通道對金融機構的強大破壞力堪比核武器攻擊后土地的寸草不生，令人生懼！
從美國採取金融制裁的歷史看，美國採取的制裁手段與對立面的身份與能力有關。在針對個人與機構時多采用罰款、凍結資產等常用招數，較少使用限制交易等王牌手段；在針對國家或組織時則多采用凍結重要個人與組織機構的資產並切斷交易清算通道（即：限制交易）的複合手段。
從效果上說，金融制裁較經貿制裁效果更佳，且有精準打擊的能力。2003年美國製裁朝鮮的同時，還通過分析SWIFT與CHIPS數據發現中國與朝鮮存在大量的交易記錄。兩年後，美國財政部根據《愛國者法案》，對有52個朝鮮客戶及其2500萬美元存款的澳門匯業銀行進行制裁，並宣佈將該2500萬美元資產凍結。不僅引發了澳門匯業銀行的大規模擠兌，其他銀行也迫於壓力中斷了和澳門匯業銀行的交易，並宣佈凍結朝鮮賬戶。在各商業銀行中止與朝鮮的資金交易之後，朝鮮的對外資金渠道全被切斷，整個對外貿易陷入癱瘓，經濟瀕臨崩潰。不久之後，朝鮮便要求重啟六方會談。在美國對朝鮮的金融制裁過程中，SWIFT與CHIPS為美國對朝鮮進行金融制裁提供了精確制導。
金融制裁還可以部分替代軍事舉措的威懾力，其中王牌的作用是其他制裁手段難以比擬的。這也可以從美國對伊朗的金融制裁中看出端倪。在美國對伊朗採取罰款、凍結資產仍難以達到其政治目的的背景下，2012年3月，SWIFT宣佈停止為伊朗的銀行提供清算服務，伊朗對外資金支付的通道被切斷。這一舉動迫使當時的伊朗只能尋求原始的易貨交易來完成其所需的對外貿易。原始的易貨交易不僅極度缺乏效率，而且導致伊朗極度缺乏戰略物資，伊朗的惡性通脹與本幣里亞爾的瘋狂貶值接踵而來。在該背景下，伊朗政局發生動盪，2013年6月魯哈尼作為溫和派候選人順利當選伊朗總統，美伊關係也在之後逐漸緩和；同年11 月，伊核協議順利達成。美國兵不血刃，僅僅利用金融制裁便達成了需要耗費大量軍事資源都未必能夠完全達成的目的。
四、金融制裁值得警惕，韜光養晦仍是上策
在中美貿易戰尚處升級通道的背景下，全球地緣局勢也面臨複雜多變的環境。美國退出伊朗核協議後美伊矛盾存在激化的可能；“特金會”後美朝關係走向仍有較大不確定性，未來仍存反覆可能；土耳其在美國製裁下爆發金融危機，引發了市場對新興經濟體的又一輪恐慌情緒。在該背景下，中國應警惕美國可能採取的金融制裁手段，宜繼續韜光養晦，避免主動挑起中美在金融領域的爭端。
4.1當前地緣局勢複雜多變，美國金融制裁值得警惕
2018年一季度眾多潛在風險尚在孕育。二季度隨著中美貿易戰爆發與美國退出伊朗核協議，全球經濟復甦遇阻，地緣局勢也顯著升溫。三季度貿易戰迎來升級蔓延，美國對伊朗的首批制裁也於8月生效，朝鮮局勢重新撲朔迷離起來，土耳其與美國的政治矛盾演變為土耳其嚴重的金融危機，股債匯全盤大幅下跌；強美元下新興市場面臨資本持續外流的壓力，連此前走勢強勁的歐美股市也開始出現掉頭向下的跡象。可以預計的是，四季度美伊矛盾將於11月4日迎來最終走向，中美貿易戰也將面臨變數，朝鮮問題也可能出現反覆，美國的中期選舉註定不會平靜。在當前地緣局勢複雜多變的情況下，美國特朗普政府的強硬做派與無底線操作使得其針對中方採取金融制裁的可能性陡增，中方應警惕美國採取金融制裁的潛在風險。
考慮到美國採取金融制裁大多以“支持恐怖主義”與“反人權”等為冠冕堂皇的理由，美國大概率不會貿然對中國採取全面的金融制裁，特別是在美國可能加強對伊朗制裁並對俄羅斯採取金融制裁的背景下。首先，美國若對中國採取全面的金融制裁，在中方外交不犯重大失誤的情況下，美國缺少過硬的理由，這將給美國的國際話語權與公信力造成極大影響，甚至衝擊其金融制裁的基礎——美元霸權；其次，美國對中國採取全面的金融制裁相當於同時對中俄伊朝採取金融制裁，這就可能迫使中俄伊朝及一部分新興經濟體以人民幣為主要支付貨幣進行資金融通與金融交易，這對美元的霸權地位也會形成衝擊，甚至不利於美國的地緣利益。所以美國可能更多還是會將金融制裁的目標對準與朝鮮或伊朗等已被或即將被美國製裁的國家存在資金交易的金融機構。
從1985年中國銀行作為國家外匯外貿專業銀行開通SWIFT通信開始，工商銀行、建設銀行、農業銀行等為代表的銀行機構與保險公司、證券公司、基金公司等眾多金融機構也陸續開通了SWIFT通信。中國與外界的跨境資金交易大都是通過SWIFT進行報文轉換的，這也就使得在面臨美國的金融制裁風險時，國內的金融機構難以做到有效規避。
考慮到中朝貿易投資與中伊貿易投資關係到中方的重大地緣利益，中伊貿易與投資還是“一帶一路”沿線的重點之一，中方大概率不會完全停止與朝鮮、伊朗的經貿活動，這就需要部分金融機構作為資金交易的媒介。所以在國際地緣局勢存在較大不確定性的背景下，美國對中方部分金融機構採取罰款、凍結資產與限制交易等金融制裁的可能性不容低估。其中，罰款與凍結資產的制裁程度相對較輕，中國的相關金融機構也不會對此類制裁產生較強的畏懼，畢竟與伊朗、朝鮮的合作除了可以獲取一定的經濟利益外，還能促進中伊、中朝關係的發展並有益於中方的地緣利益。但是若美方利用SWIFT與CHIPS切斷清算支付通道將給被制裁機構帶來重大損失，可能會使得其涉外業務陷入全面癱瘓。
未來，美國政府可能挑選一家或多傢俱有代表性的中國商業銀行美國分行，聲稱該行幫助伊朗（或朝鮮）提供跨境資金服務或其他類型的金融服務，違反了美國的相應法律，因此要課以鉅額罰金，甚至停止該行的部分業務。甚至還可能將制裁範圍擴大至中國商業銀行境外分行，並通過SWIFT
切斷其支付清算通道。類似於中興通訊的案例可能在中國金融機構再次上演，我們應該對此做好充分準備。
4.2中國宜將繼續韜光養晦，拋售美債無異“授人以柄”
儘管CHIPS作為跨境美元支付清算系統可以切斷絕大多數跨境美元交易清算通道，但歐洲的TARGET、日本的FXYCS與CLS、英國的CHAPS與中國的CNAPS均採取本幣或多邊貨幣清算，並不受CHIPS制裁的影響。中國的CNAPS由大額支付系統（HVPS）和小額批量支付系統（BEPS）兩個應用系統組成，自2002年10月試運營以來，一直擔任著人民幣支付清算的重任，但存在先天的潛在風險。除了不能實現實時跨境結算、跨時區清算、匹配國際清算系統接口等問題外，過度依賴SWIFT進而使得中國監管機構很難對人民幣支付數據進行監測是最大的潛在風險點，無法做到風險隔離的情況下，即使是人民幣的跨境清算也會受到SWIFT的控制，而中方由於對歐美壟斷的SWIFT沒有任何話語權，數據監督與處置權的缺失使得中方在美國的金融制裁潛在風險下難以獲得主動權，在跨境貿易與投資上有所顧忌，並在與朝鮮、伊朗等美國金融制裁下的經濟體的正常經貿合作中畏首畏尾，難以做到完全自主。
美國金融制裁雖然手段多樣，但核心就是SWIFT，這是美國進行金融制裁時可以利用的精確制導武器與王牌。在確立制裁對象時美國OFAC需要向SWIFT調取交易信息以跟蹤調查哪些金融機構為被制裁對象提供了交易服務，SWIFT扮演的是精確指導的角色；在針對制裁對象採取切斷支付清算通道的王牌武器時，SWIFT更是擔任著核心任務。在SWIFT中短期仍難以被有效替代的情況下，避其鋒芒並加大對CIPS系統（即“人民幣跨境支付系統”）的培育才是理性選擇。
CIPS清算系統是由中國人民銀行組織開發的獨立支付系統。根據相關研究，在CIPS啟動之前，人民幣跨境交易清算只能通過清算行模式、代理行模式與NRA（即“境內非居民賬戶”）模式，又以清算行模式與代理行模式為主。
清算行模式是指通過境外的清算行來完成人民幣離岸金融中心的資金清算的模式，境外銀行要成為的人民幣境外清算行從事境外人民幣清算業務不僅需要境外所在地金融管理部門的認可，還需要中國人民銀行的授權。之後該境外清算行需要與境外非清算銀行簽訂人民幣代理結算協議，併為其開立人民幣同業往來賬戶，進而代理境外非清算銀行進行跨境人民幣交易。清算行模式按照不同類別的清算行在執行人民幣跨境環節時有所差異，港澳清算行（即中國銀行港澳分行）通過大額支付系統完成人民幣跨境，而其他境外清算行（主要是中國銀行、工商銀行、建設銀行與交通銀行境外分行）則通過SWIFT 連接到總行進行人民幣跨境，並通過CNAPS進行跨行清算。
代理行模式指本國銀行通過與別國銀行建立往來賬戶來完成資金清算的模式，在跨境貨幣清算中更常見。代理行一般是境內具備國際清算業務能力的商業銀行，可與境外銀行簽訂人民幣代理結算協議，併為其開立人民幣同業往來賬戶，進而代理境外銀行進行跨境人民幣交易。在人民幣跨境環節中境內代理行是通過SWIFT進行連接並通過CNAPS進行清算的。
NRA 模式是經中國人民銀行分支機構核准，境外企業直接在境內銀行申請開立非居民人民幣結算賬戶，通過境內銀行清算系統或CNAPS進行人民幣跨境清算的模式，應用廣度不及清算行模式與代理行模式。
可以看出，在CIPS清算系統啟動之前，絕大多數的人民幣跨境交易難以繞開SWIFT，這也就難以避免被美方監控進而存在被其金融制裁的潛在風險。
CIPS，即人民幣跨境支付系統（Cross-border Interbank Payment System），為境內外金融機構人民幣跨境和離岸業務提供資金清算與結算服務，是中國重要的金融基礎設施。作為國家級金融市場基礎設施，CIPS的建設與運營遵守統一國際準則，在系統設計與規則制定等方面遵守並落實《金融市場基礎設施原則》與《重要支付系統核心原則》等要求。CIPS直接參與者是指在CIPS 開立賬戶的機構，間接參與者則需在直接參與者開立同業賬戶。CIPS 參與者的所有支付和信息類業務均通過CIPS處理，這也就保證了CIPS系統可以與SWIFT保持相對獨立，無論是直接參與者，還是間接參與者均可免受交易信息洩露進而導致被美國金融制裁潛在風險的衝擊。
CIPS一期已於2015年10月8日正式啟動，二期也於2018年3月26日成功投產試運行，2018年5月2日，CIPS二期全面投產，符合要求的直接參與者同步上線。二期在結算模式的豐富性、金融市場業務的廣泛性、系統對外服務時間的持續性、直接參與者類型的多樣性、報文設計的完善性與業務運行能力的延續性上均較一期有重大進步。目前CIPS備份系統已建成，可實現上海主系統向無錫備份系統的實時數據複製。截至2018年6月底，CIPS直接參與者數量從上線時的19家增至31家，間接參與者從176家增至738家，覆蓋全球6大洲87個國家和地區。CIPS實際業務可覆蓋155個國家和地區的近2400家法人金融機構。
儘管直接參與者與間接參與者數量與覆蓋範圍擴展迅速，但由於啟動尚未滿三年，CIPS較美國的SWIFT+CHIPS系統仍顯稚嫩，需要中長期的成長。作為中方金融體系國際化的重大戰略，CIPS系統不僅可以確保國家金融安全，還可以推進人民幣國際化。在人民幣國際化最為關鍵的這幾年，CIPS能否順利成長不僅關乎著人民幣國際化的未來，也關係到中方金融機構與合作方能夠在未來免疫美國的金融制裁。
目前，CIPS尚在蓬勃發展的階段，中方金融機構仍需警惕美國的金融制裁大棒，宜將繼續採取韜光養晦策略，適時避其鋒芒不失為理性選擇。同時，對於市場中關於拋售美國國債的聲音，我們也有不同的看法，並在2018年3月27日發表的《首席宏評系列（第34期）：中美貿易戰步向何方？中國政府應如何應對？》中的三大陷阱相關內容中有細緻分析。在美元仍為全球主要流通與儲備貨幣的情況下，大額拋售美國國債不僅無法有效衝擊美國經濟與金融體系（美國政府完全可以採取特別舉措來進行對沖），中方還會遭受剩餘美國國債資產縮水的影響，甚至可能被美國指定為“金融戰”發起方。在中美金融領域差距遠大於經貿領域的實際背景下，中國不宜主動將貿易領域的摩擦擴展至金融領域，大規模拋售美國國債無異於“授人以柄”。
另外，近期土耳其金融危機爆發引發其本幣大幅貶值，部分新興經濟體貨幣也受到波及。目前來看，中國外儲規模龐大，貿易順差雖顯著縮水，但預計難以形成逆差持續出現且規模持續擴大的情形。加之中國製造業規模龐大，外資流出的衝擊料將有限，政治局會議也將穩外資作為“六穩”之一，所以我們認為人民幣匯率雖有進一步貶值的可能，但出現單邊大幅貶值的概率不大，更值得注意的或是港幣貶值帶來的情緒面上的衝擊。至於美國將中方定性為“匯率操縱國”的擔憂，我們認為在人民幣國際化的大趨勢下，央行對人民幣匯率的干預將趨勢性減少，“自由浮動”也是大國主權貨幣匯率的最優選擇。在這個背景下，美國並不存在將中國定性為“匯率操縱國”的事實依據，強行定性不僅會對美國與全球經濟金融體系也將造成顯著影響，帶來的一系列後果恐怕全球經濟金融體系也難以承受。儘管美國特朗普政府行事詭譎，迥異常態，要做出這樣的抉擇也會慎之又慎。
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