黨的十九大報告提出“實施鄉村振興戰略”，強調要“鞏固和完善農村基本經營制度”。鞏固和完善農村基本經營制度是我們黨各項農村政策的根基，對於我國走有中國特色的社會主義道路，對於解決“三農”問題有著不可替代的重大戰略意義。
一、深刻把握農村基本經營制度的相關提法變化
雙層經營體制確立為我國農村基本經營制度以來，隨著農村改革的深入，該制度的內容也得到不斷提升、創新、充實和完善，具體表現在以下幾個方面。
雙層經營體制確立和提法的變化。1983年中央一號文件提出，通過聯產承包責任制形成的“分散經營和統一經營相結合的經營方式具有廣泛的適應性”；1984年中央一號文件提到“完善統一經營和分散經營相結合的體制”；1986年中央一號文件提出“完善統一經營與分散經營相結合的雙層經營體制”，這裡首次確立了雙層經營體制；1991年黨的十三屆八中全會提到家庭聯產承包為主的責任制、統分結合的雙層經營體制；1998年黨的十五屆三中全會提出以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制。
統一經營層次方面發生的變化。從農村集體經濟組織的統一經營發展為農村集體經濟組織、農民專業合作社、農業企業、社會化服務組織等多元主體、多種形式並存的多方位統一經營。
分散經營層次方面發生的變化。從單一的小規模農戶家庭經營發展為在農戶家庭的專業經營和兼業經營二元並存的前提下，向家庭農場、專業大戶多元經營轉變。
家庭承包農戶取得權利保護的變化。土地承包經營權人權利保護變遷經歷了兩個時期：一是以承包合同內容為主的債權保護時期（2003年3月1日以前），如1986年6月12日《最高人民法院關於審理農村承包合同糾紛案件若干問題的意見》，1999年6月5日最高人民法院修改後重新頒發的《關於審理農業承包合同糾紛案件若干問題的規定（試行）》；二是以土地承包經營權為核心的物權保護為主時期（《農村土地承包法》2003年3月1日生效開始），《農村土地承包法》“對家庭承包的土地實行物權保護”，2007年3月16日《物權法》第三編“用益物權”第十一章“土地承包經營權”明確家庭承包農戶取得的土地承包經營權為用益物權。
家庭承包期限的變化。1984年中央一號文件提出“土地承包期一般應在十五年以上”，即第一輪耕地承包期為15年；1993年11月5日《中共中央、國務院關於當前農業和農村經濟發展的若干政策措施》提出“在原定的耕地承包期到期後，再延長30年不變”；2017年10月18日習近平總書記在黨的十九大報告中明確“保持土地承包關係穩定並長久不變，第二輪土地承包到期後再延長三十年”。
承包地調整規則的變化。農村承包地調整變遷經歷了五個時期：一是自由調整時期，1984年以前；二是政策允許“大穩定、小調整”，中共中央1984年一號文件提到“在延長承包期以前，群眾有調整土地要求的，可以本著‘大穩定，小調整’的原則，經過充分商量，由集體統一調整”；三是政策規定“增人不增地，減人不減地”，1993年11月5日《中共中央、國務院關於當前農業和農村經濟發展的若干政策措施》提到“提倡在承包期內實行‘增人不增地、減人不減地’的辦法”；四是政策又允許“大穩定、小調整”，1997年8月27日《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關於進一步穩定和完善農村土地承包關係的通知》提到“今後解決人地關係的矛盾，可按‘大穩定、小調整’的原則在農戶之間進行個別調整”；五是法律規定原則上發包方不得調整承包地，《農村土地承包法》第27條第1款規定，“承包期內，發包方不得調整承包地”。
承包農戶是否交承包金的變化。2006年取消農業稅以前，實行“交夠國家的、留足集體的，剩下都是自己的”，即農戶承包耕地，一方面要向國家交納農業稅，另一方面還要向鄉村集體交納“三提五統”；現在農戶承包耕地，不需要交納農業稅和“三提五統”，還可以得到各種農業補貼，其農業補貼主要有糧食直補、良種和農機補貼、農資綜合直接補貼等，實踐證明，這些惠農政策起到了促進糧食增產和農民增收的效果。
二、鞏固和完善農村基本經營制度的內涵
儘管農村基本經營制度的核心內容隨時代變遷而發生了較大變化，但傳統理論界仍然習慣於“二元”論或“三元”論的政策解讀。“二元”論將之理解為“家庭承包經營”“統一經營”及兩者的“有機結合”；“三元”論則增加了“農村土地集體所有”。近來新觀點提出了“一箇中心、三個基本點”的政策解讀視角: 即一箇中心是“農村土地的集體所有”，三個基本點分別是“家庭經營的主體地位”“農民土地的用益物權”和“市場主導的社會服務”。上述觀點對分析新時代與時俱進鞏固和完善農村基本經營制度內涵具有借鑑意義。
家庭承包是農民集體與農民集體成員之間天然紐帶形成的共同利益驅動使然。黨的十五大報告正式明確“公有制為主體、多種所有制經濟共同發展，是中國社會主義初級階段的一項基本經濟制度”，而堅持農村土地農民集體所有是堅持農村基本經營制度的“魂”。我國農村土地集體所有體現為農民成員組成的農民集體所有，農民集體的財產必須為農民集體成員謀福祉。顯然，農村集體所有制是農民集體與農民集體成員之間的天然紐帶，農村集體土地是農民生存之本、發展之源，耕地應該由作為農民集體成員的農戶家庭承包，其他任何主體都不能取代農戶家庭的土地承包地位。
嚴守農地農用普遍規律與以土地“兩權”分離本土化為前提。農地農用是人類遵循的普遍規律，各國都一直堅持農地農用這一基本規則，我國尤為如此。農民集體是土地集體所有權的權利主體，土地集體所有權人對集體土地依法享有佔有、使用、收益和處分的權利。2017年7月24日《全國人民代表大會農業與農村委員會關於提請審議〈中華人民共和國農村土地承包法修正案（草案）〉的議案》，並在《關於提請審議〈中華人民共和國農村土地承包法修正案（草案）〉的說明》中明確指出：“土地集體所有權與承包經營權是承包地處於未流轉狀態的一組權利，是兩權分離。”形成土地承包經營權這一權利中的權能是從土地所有權中分離出來的，這是產生家庭經營這一基礎層次的前提。實踐證明：在土地集體所有制的基礎上實行家庭分散經營的土地所有權與土地承包經營權這一兩權分離，一般優於集體所有、集體統一經營的人民公社化時期一權（土地所有權）高度統一和單一利用。因為兩權分離後，既能充分發揮農戶家庭經營的積極性，又能克服過去集體高度統一經營的弊端；同時，在土地所有權上依法創設家庭承包的土地承包經營權充分體現了具有中國特色的、本土化的用益物權，以區別於大陸法系其他國家在土地所有權上創設的永佃權、用益權、農用權等用益物權。
堅持家庭經營的基礎性地位和遵循家庭承包的土地承包經營權屬於農戶是農村基本經營制度的核心內容。縱觀世界農業發展，無論什麼發展階段，無論哪一個國家，農業生產的基本經營單位都是以家庭經營形式為主體。《農村土地承包法》第15條明確“家庭承包的承包方是本集體經濟組織的農戶”，《物權法》第125條規定：“土地承包經營權人依法對其承包經營的耕地、林地、草地等享有佔有、使用和收益的權利，有權從事種植業、林業、畜牧業等農業生產。”可見，堅持家庭的基礎性經營地位和農戶的土地承包經營權是鞏固和完善農村基本經營制度的根本，實現此目標的途徑是堅持土地承包關係長久不變，並通過確權登記頒證的法律形式落實下來。
統一經營是雙層經營體制不可或缺的組成部分，以市場主導為主的社會化服務是夯實統一經營職能的希望。通過家庭承包形成的分散經營的農戶，面對不斷髮展的專業化、商品化和社會化大生產，存在著經營規模小、組織化程度低、抗禦風險能力弱等問題，存在著小生產與大市場的矛盾。妥善解決這些問題和矛盾，離不開統一經營層次的完善和提高。統一經營層次的完善和提高不是對家庭承包經營的否定，而是對家庭承包經營基礎地位的鞏固和發展。同時，自農村改革以來，統一經營的主體長期定位於農村集體經濟組織，要求集體經濟組織“增強服務功能，解決一家一戶難以解決的困難”。然而，農村集體經濟組織的這一服務功能發揮得並不好。適應農村市場經濟發展，農戶開展了多種形式的聯合與合作，各種服務主體不斷湧現，開展了多層次、多形式、多元化的農業社會化服務，解決了一家一戶辦不了、辦不好和不願辦的問題，彌補了農村集體經濟組織統一經營的不足。特別是在家庭經營的基礎上建設現代農業，雖然各國依據本國國情走的道路有所不同，但比較共同的是發展全覆蓋、多層次、多形式、多元化的以市場主導為主的社會化服務，提高農業生產的組織化程度。
三、鞏固和完善農村基本經營制度的對策
明確家庭承包之土地承包經營權性質為唯一性的用益物權。經濟學界普遍認為，家庭承包之土地承包經營權性質具有雙重屬性，即身份屬性和財產屬性，其身份屬性（家庭承包之土地承包經營權只能以農民的集體成員身份、農戶為經營單位取得）體現為具有社會保障功能，而財產屬性體現為具有經濟價值功能。我們認為，家庭承包之土地承包經營權性質具有唯一性，只具有財產屬性，且屬於用益物權，它不具有身份屬性，其理由是：農民集體成員的身份屬性從依法承包土地的資格中體現，具有集體成員資格的農民以農戶為單位可參加農村土地承包活動，依法取得土地承包經營權，農戶取得土地承包經營權後，一方面可以自己經營承包地，另一方面也可以通過債權性流轉（如出租、轉包等）按年取得收益（租金、轉包費等）或通過物權性流轉（如轉讓等）一次性取得收益（轉讓費等）以及採取入股按年取得收益（紅利）等以實現社會保障功能，顯然，土地承包經營權本身不具有身份性。
確權登記頒證賦予農戶有法律保障的物權性質的土地承包經營權。土地承包經營權是農民的一項重要財產權利，是國家法定的一種用益物權。健全土地承包經營權登記制度從而實現確權登記的物權性質土地承包經營權，是穩定農村土地承包關係的重要基礎，有利於提高農民的土地財產權利意識，提高全社會對農民土地承包經營權物權性質的認識，促進對農村土地承包經營權更為嚴格的物權保護；也是促進農地流轉、發展適度規模經營的重要前提；還是調處土地糾紛、開展抵押擔保、落實徵地補償和實施政策補貼的重要依據。
完善土地承包經營權權能，賦予農戶更完整的、用益物權性質的權利。按現行法律規定，農戶土地承包經營權權能很不完整，特別表現在處分權能上，如不能抵押、入股只限於從事農業合作生產的組織、轉讓受到種種限制等。按現代財產權制度要求保障農戶財產權益，應該完善法律拓展土地承包經營權權能。
完善農地流轉法律制度更好保護承包農戶的合法權利尤為迫切。2016年年底，全國承包耕地流轉面積達4.7億畝，流轉率達35.1%。目前，農村家庭承包地產權的土地所有權、土地承包權、土地經營權“三權分置”政策已成為深化農村改革之重要內容和創新之重要舉措。特別“將土地承包經營權分為承包權和經營權”更是事關農地流轉與農民土地權益保障之制度巨大變動，同時權利問題終究是一個法律問題，農地“三權分置”政策提出之新“兩權”（即指土地承包權和土地經營權這新“兩權”）只有上升為法律上的權利才真正具有頑強的生命力，才能更好付諸實踐且通過強有力法律武器（法律手段）為該新“兩權”運行真正保駕護航並更好保護承包農戶的合法權利、促進經濟發展和穩定社會秩序。
建立和健全農村集體經濟組織並切實壯大農村集體經濟。農村集體經濟是社會主義市場經濟的重要組成部分，是提高農民組織化程度的重要載體，是堅持和完善統分結合的雙層經營體制的制度基礎。目前，全國62萬個行政村中只有45%的村建有村級集體經濟組織。村級集體經濟組織的發展也是農業社會化服務主體建設的重要內容。建立和健全農村集體經濟組織並切實壯大集體經濟的具體措施，主要包括：一是加強農村集體經濟組織的立法工作，依法享有法人地位，使其運轉有法可依，解決生產經營行為受限制問題；二是加快農村社區股份合作制改革的步伐，強化社區集體經濟組織的合作性質，即“民辦，民管，民受益”，調動廣大農民的積極性；三是明確社區集體經濟組織的最主要職能就是為農民提供社會化服務，進一步健全完善村級集體經濟發展長效機制。
加快新型農業社會化服務體系建設，解決統一經營不足的問題。通過建立新型農業社會化服務體系，形成多層次、多形式、多主體、多樣化的農業社會化服務格局，在農業技術推廣服務、農業生產性服務、農村商品流通服務、農村金融服務、農村信息服務、農產品質量安全服務等方面進行制度優化，形成長效機制，強化雙層經營中“統”的職能，為兩億超小規模農戶和幾百萬專業大戶的農業生產經營提供便捷高效的服務，有利於推動傳統農業向現代農業轉變，有利於促進農村基本經營制度的鞏固和完善。
加大促進小農戶和現代農業發展有機銜接的政策支持力度。小農戶是我國農業生產經營的基本單位和重要主體，也是推動我國實現農業農村現代化的根本動力。沒有小農的現代化，就不可能有中國農業農村現代化。加大促進小農戶和現代農業發展有機銜接的政策支持力度，主要包括：一是依法處理好小農戶與土地之間的關係；二是增強小農戶與新型農業經營主體之間的利益聯結；三是提升小農戶的自我發展能力；四是幫助小農戶對接市場；五是提升小農戶抗風險能力；六是把小農生產引入現代農業發展軌道。國家應該儘早出臺扶持小農生產的政策意見。
加快第二輪土地承包到期後再延長30年的第三輪延包制度的頂層設計。黨的十九大報告明確提出第二輪土地承包到期後再延長30年。改革開放以來我國農村已開展了兩輪承包。這次承包期再延長30年，這樣三輪加在一起，農村土地承包關係將保持穩定長達75年，體現了政策的穩定性、連續性。同時，也要考慮到目前在實行確權登記頒證中無地農民比例已經不低且人地矛盾已經凸顯，第二輪土地承包期到期時，人地矛盾將更突出，因此，需要加快第二輪土地承包到期後再延長30年的第三輪延包制度的頂層設計，以利於實踐操作和平穩推進。
亟須修改和完善《農村土地承包法》，為鞏固和完善農村基本經營制度奠定更好基礎。《農村土地承包法》自2003年3月1日實施以來，對穩定和完善以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，賦予農戶長期而有保障的土地承包經營權，增加農民收入，促進農業、農村經濟健康發展和農村社會和諧穩定，起到了重大作用。隨著農村基本經營制度內容的變化和適應新形勢，中央出臺了許多有關農村土地承包的新政策，應該把經過實踐檢驗行之有效的承包政策和成功經驗及時轉化為法律規範，同時，廢除原不合理的法律規範，如為維護進城務工和落戶農民的土地承包權益，廢除收回承包地制度。
本文作者系浙江大學中國農村發展研究院、公共管理學院教授。
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