本文來源於周其仁在2014年的一次公開演講。在演講中他表示，從實際情況看，我認為有必要重新定義國家能力，以確保國家行為不跑偏。僅以定義本身而論，把“國家”概念等同於政府，或等同於中央政府，在認識上就是一個不小的偏差。倘若國家真可以等同於政府，那麼有了政府能力，或中央政府能力不就結了，何需同義反復，再來一個國家能力呢？
舊聞新讀，對於當下減稅問題或仍有啟發。
90年代初強化“國家能力”
上世紀 90 年代初，出現過一個國家能力的定義：“所謂國家能力就是國家將自己的意志、目標轉化為現實的能力”，具體表現為國家汲取財政的能力、調控能力、合法化能力以及強制能力。
該定義的提出者強調，“只有中央政府才代表國家意志”，因此國家能力既不是通常所謂的“綜合國力”，更不是一般公共權威或地方政府的能力，而只能是中央政府的能力。
提出以上關於國家能力的定義，背景是 20 世紀 80 年代，中國開始改革開放，原先權力高度集中的體制，通過放權激活了經濟和社會活力，也開啟了經濟增長的新路徑。反映到國民收入的分配上，財政收入佔國內生產總值的比重下降，中央財政佔財政收入的比重也下降。
上世紀 90 年代初，矯正中央財力佔比過小，提上了決策日程。當時的政策，強調重新集中政府財力，特別是中央政府財力，有關概念、理論、建議應運而生。
上世紀 90 年代以來，二十多年過去了，中國的發展積累了新經驗，也提出需要面對的新問題。
國家不等於政府
從實際情況看，我認為有必要重新定義國家能力，以確保國家行為不跑偏。僅以定義本身而論，把“國家”概念等同於政府，或等同於中央政府，在認識上就是一個不小的偏差。倘若國家真可以等同於政府，那麼有了政府能力，或中央政府能力不就結了，何需同義反復，再來一個國家能力呢？
要明確“國家”不等同於政府。
“國家”概念首先是一方領土，有明確的空間範圍和邊界。
生活在國土裡的人是“國民”，也是國家之根基。沒有國民的國家，根本空空如也。這就是“國以民為本”的意思。
國民是眾人，有公共事務要協調和管理，否則鬧糾紛、起衝突，“國無寧日”就不好辦了。因此要一套典章制度，用以規範行為，給每個人的自由劃一道邊界。這套典章制度，軟的是文化與習俗，硬的就是“合法強制力”，用以防止一部分人——無論外人還是內人——侵犯另外一部分人。政府是合法強制力的載體，或如有的經濟學家所言，是“惟一擁有合法強制力的組織”。
這樣看，“國家”是江山（領土）、人民、社稷（典章制度）的三合一，缺了哪個元素也不行。
政府重要，因為領土完整、人民安康、社稷有序，都離不開合法強制力。但是，在任何情況下，都沒有理由僅以政府來定義國家。
至多可以說，政府是國家代理人。但是講代理人就不能離開委託人。這裡，國家概念裡蘊含著“受託”的關係。
講到底，政府不過是受江山、人民、社稷之託，執掌合法強制力之權。權力要受制約，道理就在這裡。離開了委託人和受託關係，什麼叫“國家自己的意志”？那是何方神聖，從哪裡跑出來的？要是“國家意志”僅僅是政府的意志，或甚至只是領導人、官員自己的意志，完全不問人民要求什麼、喜歡什麼、討厭什麼，那樣的“國家意志”在思想上很可疑，在實踐中極危險。實現那類意志的“國家能力”越強大，國家跑偏的可能性也越大。
國家定義的內涵有偏，具體分解後的“國家能力”也一起跟著跑偏。例如“國家的汲取能力”，怎麼可以把“國家動員社會經濟資源的能力”，簡化為“國家（其實是‘政府’）的財政汲取能力”或“財政能力”？再簡化一步，就是“政府財政收入佔國內生產總值之比”，以及在作者看來更有代表性的“中央財政佔比”。直截了當地說，那就是把政府抽取多少財政收入，看成衡量國家能力強弱的核心指標。
能這樣來定義國家（政府）能力嗎？
在常識上，我們不會不問運動員跑多快、跳多高，而只問他們吃多少肉、喝多少湯，就定義他們的運動能力。不計產出，只量投入；不問貢獻，只算消耗，定義運動員能力就會跑偏，定義政府或國家能力更會跑偏。
離開了公共財政，離開了財力從哪裡來、用到哪裡去，離開了財政能力的服務對象、評價標準、抽取程序和受監督程度，籠統地把各國財力佔比的數據羅列到一起，那不過是玩數字遊戲而已。
再看“合法化能力”，“指國家運用政治符號在屬民中製造共識，進而鞏固其統治地位的能力”。問題是“共識”何來？要不要以實踐經驗為基礎，要不要尊重民間和基層的首創，把適應生產力發展的體制改革及時納入合法框架？按上引定義，似乎這些一概都不需要，要的只是“用政治符號”來“製造”“共識”。還以為這樣就可以“鞏固其統治地位”，那實在大錯特錯。
還有“強制能力”“指國家運用暴力手段、機構、威脅等方式維護其統治地位的能力”。這樣的強制力好危險。因為在國家概念裡一旦剔除了人民，剔除了授權、受託的含義，濫用權力、濫用合法強制力就很容易變成現實的危險。
在理論上，眾人之事當然不可沒有合法強制力。但合法強制力是國家之利器，非慎用不可，非有嚴格的程序和監督不可。把權力關進籠子，其實最重要的就是把合法強制力關入法治的籠子。可惜在上引闡釋中，這些實質約束一概付之闕如，似乎為了“維護統治地位”，老虎籠子的大門可以永遠洞開。
國家能力需要糾偏
根據以上討論，我認為 20 世紀 90年代初出現的那個“國家能力”概念，定義不準確，內涵不完整，經不起推敲。概念上的偏差，在客觀上也影響實際，以至於出現了某些與此相關的偏向。基於個人觀察，我認為以下幾點值得注意。
1、國民收入的分配，政府部門所佔份額上升過快。
根據公佈的統計，1990 年-2012年 22 年間，財政收入增長了 38.9倍 (其中中央財收增加了 55.6 倍)。同期 GDP 總量（以現價計）僅增加了 26.6 倍，而城鎮居民可支配收入與農村居民人均純收入只分別增加 15.3 倍和 10.5 倍。
分配上的“國（政府）進民退”，不免擠壓民間消費和民間投資。加之上述財政收入並未包括“土地財政”以及從國企獲益的全部，所以實際的政府收入份額更大。
這裡問題各有成因，不可一概而論。但不可否認，觀念上的偏差，即錯誤地以為政府收入越多就天然代表“國家能力”越強，起到了風助火勢的作用。
更嚴重的問題，是政府財力的急增，並沒有伴之以相應的約束與監督。現在中央下決心反對的享樂主義和奢靡之風，為什麼瀰漫於官場？經濟基礎就是制約不充分的“國家（政府）汲取能力”這些年來的飛躍增長。如果剎不住這些歪風，中國將步入“未富先奢”的陷阱。
2、政府與市場的邊界，改來改去還是政府管控的部分偏大。
一般的觀察，認為我們的產品市場大體有個模樣了，但要素市場還遠未改革到位。但仔細打量，產品市場裡政府的不當管制和審批還是偏多，同時品質監管又不到位。
至於要素市場，問題更大。如果說計劃時代是“部委管工廠”，那麼現在似乎是“部委管（要素）市場”——每個重要的要素市場，都由一個部委直管。管的辦法呢？比過去的管工廠有點變化，但進步也不大。結果也不出意料，當下經濟屢出情況的，恰恰都集中於這些部委直管的要素市場——土地、房產、貨幣、銀行、資本、外匯，否則怎麼要勞政府那麼手腳忙個不停地調控、再調控呢？
3、“合法化”範圍偏窄。
本來國家的合法化能力，並不限於只服務於政府、部門和官員。對民間、企業、市場和基層的首創，但凡不侵犯他人自由和社會利益的，也要開放、包容，及時給予合法承認。不能搞成“凡未經審批的——或更糟糕的‘凡未經官員點頭的’——一律非法”。
要看到，“部門利益法制化”以及官員隨意收窄民間自由活動的空間，不斷在壓制創新，窒息經濟社會的活力。尋租、設租行為猖獗，不但毒化社會風氣，拉昇制度運行成本，最後把不少官員也害了。法外世界太精彩，長遠代價是人們更不會尊重法律。
4、合法強制力被用到了合理邊界之外。
過去還有個“人民內部矛盾”的範疇，強調對人民不能隨便動專政手段。這些年邊界越來越模糊，強拆強遷、暴力執法，在一些地方時有所聞。
有黑打黑很必要，但“黑打”本身就是更嚴重的黑，是老虎在籠子之外亂咬人，管不住哪裡還有正義、秩序和法治？
這些偏向，當然不是改革開放之後中國的主流。但偏向確實存在，也必須警惕。拖延下去得不到糾正，危及國本。
究根尋底，我認為跑偏的“國家”概念和“國家能力”定義，妨礙人們清醒地評估實際偏向的危險程度。
這並不是說，所有令人不安的行為偏向，都是因為閱讀、信服了本文批評的國家定義的後果。我的觀點是，國家和國家能力定義上的跑偏，不過是實際跑偏行為的輿論和理論表達。它讓可能產生長遠不良後果的偏向，看起來沒有什麼危險，甚至很正確、很必要、無須也不允許改變。
國家能力再定義
有必要再定義國家和國家能力。國家概念包括領土、國民和一整套治理制度。
• 國家不等同於政府，國家能力也不等同於政府能力。
• 國家能力首先是管理權力受託關係的能力，政府受託獲得財政資源，依法行政，保護國家主權獨立和人民的生命財產安全、維護社會公正和秩序。
• 以合法強制力為基礎的政府權力，來自國民授權，要受國民監督，在法治軌道上運行。
因此，國家不等同於政府，國家能力也不等同於政府能力。國家能力首先是管理權力受託關係的能力，政府受託獲得財政資源，依法行政，保護國家主權獨立和人民的生命財產安全、維護社會公正和秩序。
本文來源 | 財新《新世紀》
本文作者 | 作者為北京大學國家發展研究院教授
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