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■徵地拆遷律師四有新標準：有專長；有態度；有口碑；有人情味
■拆遷維權有套路；高額補償有妙招
隨著經濟的快速發展和社會主義新農村建設的不斷推進，徵地拆遷已成為當前社會輿論關注的熱點、焦點以及各級政府工作的重點和難點。筆者根據自身的工作經歷，通過探究徵地拆遷程序、政策、補償資金的使用、內部控制制度的建立和執行等方面，輔以簡明的案例，淺談幾點對徵地拆遷審計工作的建言。
關鍵詞：集體土地 徵地拆遷 財務審計
為了推進社會主義新農村的建設，徵地規模日益擴大，與此同時，徵地拆遷已成為當前社會輿論關注的熱點、焦點以及各級政府工作的重點和難點。從現狀看，徵地拆遷程序執行的不規範、拆遷依據的補償安置政策與經濟社會發展的不適應，拆遷補償資金存在滯留、截留、擠佔和挪用等違法違規的現象。筆者結合近年來對徵地拆遷項目財務審計的工作實踐，認為在徵地拆遷財務審計中應重點關注以下審計環節，並通過舉例加以說明。
一、徵地程序合法合規性的審計
徵地拆遷項目審計的前期應重點關注徵地報批前與徵地報批後的工作程序
一
徵地報批前的工作程序
根據《國土資源部關於進一步做好徵地管理工作的通知》規定：徵地報批前必須履行告知、確認、聽證程序。
1
.通過查看留存的《徵地告知書》現場發佈會的影像資料及電話調查被拆遷農戶等方式,確定市、縣國土資源部門是否履行了徵地情況告知的程序。
2
審查《徵地調查結果確認表》是否按要求對擬徵土地的權屬、地類、面積及地上附著物權屬、種類、數量等進行確認，該確認表是否由被徵地農村集體經濟組織、被徵地農戶及地上附著物所有人蓋章和簽字並函告同級勞動保障、國土資源部門。
3
重點關注聽證會是否在徵地項目實施前召開，通過查看《聽證紀要》，檢查聽證會是否將徵地事由、範圍、面積及徵地補償的政策、補償項目、安置補償的標準、安置房的申購等相關政策向被徵地農戶詳細報告與解釋，被徵地農戶提出的合理要求是否得到市、縣人民政府土地行政主管部門及勞動保障部門的及時答覆和妥善解決。
二
徵地報批後的工作程序
根據《土地管理法》第46、48條及《土地管理法實施細則》第25條的規定：國家徵收土地必須履行兩公告一登記程序，審計時應重點關注公告的時間、地點、形式是否合規以及公告的內容是否全面。
1
審查徵收土地公告是否在收到徵地批准文件之日起10個工作日內，在被徵收地的村內張貼，公告的內容是否全面。
2
審查被徵地農村集體經濟組織、被徵地農戶及地上附著物所有人，是否在徵收土地公告規定的期限內，持土地權屬證書到指定的土地行政主管部門辦理徵地補償登記，獲取徵地補償登記表以便在實質性測試階段與送審的拆遷臺賬、入戶調查表等資料進行核對。
3
審查市、縣人民政府土地行政主管部門是否在發佈《徵收土地公告》之日起45個工作日內，將《徵地補償安置方案》公告並在被徵收地的村內張貼，公告的內容應包括徵收和拆遷項目的範圍、概況、補償標準、安置方式、簽約（搬遷）期限，補助、獎勵辦法及標準等內容。
4
關注拆遷實施單位，在實施徵地拆遷前是否獲取了規劃用地許可證、房屋拆遷許可證、土地規劃紅線圖，通過查閱土地規劃紅線圖、審前調查瞭解的徵地拆遷項目的基本情況與送審的拆遷臺賬核對，檢查是否存在超紅線範圍拆遷、是否將應由鎮政府承擔的基礎建設項目支出擠入本拆遷項目。
現階段的審計過程中我們注意到有的拆遷項目為了趕進度，保證重點工程能夠及時用地，在立項未取得有關部門批准，用地規劃未得到許可的情況下即開始拆遷。審計工作中對於發現徵地程序上存在瑕疵的，我們必須及時向拆遷單位及上級主管部門提出審計整改意見和建議，以防止因拆遷程序不合法而形成事實上的非法拆遷。
案例：
在對某鎮徵地拆遷項目進場審計時，審計項目組要求被審計單位人員陪同對照土地規劃紅線圖實地查勘拆遷現場，土地規劃紅線圖顯示：經批准的拆遷項目涉及3個行政村（被分為4個片區）。在我們查看拆遷現場時發現，實際實施的拆遷範圍涉及4個行政村（被分為6個片區）。經過進一步調查發現，該鎮近年來，因改造項目較多，其他項目拆遷中存在的未解決的歷史遺留問題被擠入到了本項目。因而判定該項目存在超範圍徵地拆遷的問題，該事項虛增了拆遷成本679.38萬元。
上述案例是通過審閱建設項目規劃紅線圖並結合實地查驗，發現相關問題的。據此，可以看出如果在拆遷項目審計前期未對拆遷程序的合法合規性進行審計，就可能會造成審計結果的嚴重失真。
二、徵地拆遷政策合法合理性的審計
根據《土地管理法》第47、48條的規定：徵收土地的，按照被徵收土地的原用途給予補償。徵收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被徵收前三年平均年產值的三十倍。
一
徵地拆遷補償標準確定是否合法合理性
現行法定的徵地補償是以被徵收土地的原用途給予補償的，既不科學、也不合理，與土地的實際價值形成較大落差。國家現階段對集體土地及其地上附著物徵收的法律法規尚未健全，地方政府頒佈的地方法規和規範性文件也未建立徵地補償標準動態的調整機制。在政策制定時可能較為合理的，隨著地價和房價的不斷上漲，某些條款與實際物價水平明顯不符。
例如：2015年我所在的小組在對某區徵地拆遷項目進行財務決算審計時，依據的補償標準為該區2005年出臺的X價字【2005】21號文、X國土資【2005】19號文、X政發【2005】57號文。經過10多年的發展，相關文件中規定的地上附著物補償標準及地上青苗補償費等與當前市場價格相差甚遠，過低的補償標準使被徵地農戶難以維持原有的生活水平，被徵地拆遷人的合法權益難以維護，徵收工作難以實施。
為了完成拆遷任務，在不違背國家相關法律法規的前提下，針對各項目自身的性質和特點，徵地拆遷實施單位制定了相應的徵地拆遷補償實施細則。在審計過程中首先應當審查該實施細則是否符合《土地管理法》規定，是否進行了公告，是否履行了聽證程序及是否經地方政府批准。
二
徵地拆遷補償政策的執行
1
通過對一戶一檔拆遷資料中入戶調查表、附屬物調查清單、漏項增補表、徵地補償結算表、徵地拆遷安置補償協議等補償依據的審核，複核在拆遷實施過程中是否嚴格按照既定的政策進行徵地拆遷和補償，有無擅自提高或降低補償標準，對於政策未明確的特殊事項的處理手續是否完備、處理是否合理、有無書面及公示記錄。
2
對於享受優惠政策的低保戶、殘疾人、80歲以上老人關注是否獲取民政部門低保戶認定證明、殘聯認定證明及享受補助老人的身份證、戶口簿複印件。
3
對於營業用房的認定，關注是否獲取有年檢記錄的營業執照、稅務登記證及納稅記錄。
4
通過徵地拆遷協議與安置房交房登記表中記載的時間，可以檢查是否存在少算或多算拆遷過渡費以及是否存在安置房已交付而被拆遷人仍領取過渡費的情況。
案例：
在對某鎮拆遷戶檔案資料的審核時，發現有2戶拆遷農戶在該鎮民政部門提供的低保清冊上，但未按低保戶購房政策享受購房優惠，農戶多支付了2.58萬元的購房款；有3戶拆遷農戶不在該鎮民政部門提供的低保清冊上，但享受了低保戶購房政策，農戶少支付了5.26萬元的購房款。
上述事項是由於徵地拆遷政策不透明、不公開所造成的，在現階段農村徵地拆遷補償中存在“補償標準不統一”的現象，導致部分農戶以上訪和阻擾拆遷的方式漫天要價，從而增加了審計的風險。
三、徵地拆遷補償資金使用的真實性合法性的審計
因徵地拆遷涉及面廣、資金量大、情況複雜、涉及單位部門多，所以對徵地拆遷資金的審計應做到整個資金鍊的全覆蓋。
一
審查政府、建設單位的徵地拆遷資金是否及時下撥，是否按照專戶存儲、專帳核算專款專用的原則規範管理。
二
檢查資金在撥付的各個環節是否存在滯留、截留、擠佔和挪用拆遷資金等行為，通過對安置房建設支出的審計可以發現是否存在應由地方政府承擔的基本建設支出擠入了本項目。
三
關注資金使用的真實性、合法性。
1
審核徵地拆遷補償款支付階段審批手續是否完備，財務支付給農戶的徵地補償款與農戶徵地拆遷補償協議中記載的補償金額是否一致，拆遷管理部門是否及時對拆遷數量、補償標準、性質類別、個人的補償金額等張榜公告並接受社會及群眾的監督。
2
2.關注徵地補償款支付方式，以轉賬方式支付的，通過與銀行付款回執聯、銀行對賬單進行核對確認。重點關注以現金方式支付的補償款，可以通過電話回訪、信函等形式，重點對補償時間、補償方式、補償金額及到賬情況與農戶核實，同時將現金簽收單中農戶的簽字與徵地拆遷補償協議中的簽字筆跡核對來進行驗證。
3
對於支付給村集體的拆遷補償款，通過延伸至該社區，檢查該拆遷補償款是否按規定在村集體和農戶之間進行合理分配，農戶的權益是否得到保障。
4
關注工作經費支出，是否存在用於發放補貼、獎金，支出是否超出相關文件規定的比率，財務核算是否規範。
5
拆遷過程中是否存在隱瞞真實情況的重複補償、有無弄虛作假，對於收取農戶安置房款產生的利息，是否全額退還農戶，是否建立了財務公開制度。
案例：
在徵地拆遷中對於支付給村集體的補償款，審計組通過延伸至該社區檢查，發現補償款雖然納入村集體財務統一核算，但並未實行專戶管理、專賬核算，而是與村集體其他代收款項一併計入了“應付款”科目，該處理方法並不能反映補償款的實際用途。與此同時，社區也未建立財務公開制度定期向集體經濟組織成員公佈收支狀況。
從上述案例可以看出，因缺少有效的監管、缺少履行公示公告的程序及未施行財務公開制度，極易造成腐敗的產生，這也是審計的重中之重。
四、關注徵地拆遷內部控制制度設計、運行的有效性
因徵地拆遷政策性強、涉及環節多、現金流量大，是違紀違規的高危區域，因此對內部控制制度設計、運行的有效性進行評價顯得十分重要。
為了規範拆遷行為，維護被拆遷人的合法權益，市委、市政府相繼出臺了《市政府關於加強徵地拆遷管理，全面推進依法拆遷、文明拆遷、陽光拆遷工作的意見》（寧政發〔2010〕261號）、《市政府關於進一步加強農村集體建設用地管理和規範拆遷工作補償的通知》（寧政辦發〔2012〕138號）、《市政府辦公廳關於進一步落實集體土地房屋拆遷信息公開制度的通知》（寧政辦發〔2013〕75號）的相關規定，要求切實加強集體土地房屋拆遷工作的過程監管和關注內部控制的建立和執行。
一
內部控制制度設計是否恰當、有效
1
是否為了防止、發現並糾正徵地拆遷過程中的重大錯報而設計了相應的控制。
2
是否為合理保障徵地拆遷資金支付環節的安全，而設計了不相容崗位的相互牽制、相互制約的監督機制。
3
相關控制的設計是否能有助於合理保證徵地拆遷實施人員遵守《土地管理法》、地方性法規及規範性文件。
2
內部控制制度執行是否有效性
1
在審前調查階段，通過詢問拆遷業務流程、控制環節、審批權限等事項確定內部控制是否得到執行，並通過穿行測試對重要事項進行驗證，評估內控制度執行的有效程度。
2
關注內部控制制度的執行，能否有效防止舞弊、預防腐敗行為的發生。
3
觀察徵地拆遷協議的簽訂、徵地拆遷資金審批支付等不相容崗位和職務之間是否能相互監督、相互制約，並形成有效的制衡機制。
4
關注對重要事項和高風險領域是否執行了更為嚴格的控制措施，如在徵地拆遷過程中一些特困戶、特殊家庭及釘子戶等特殊群體，在拆遷補償和房屋安置上不能按規定標準進行補償的法定以外的獎勵，是否按一事一議程序處理，是否經地方政府有關部門授權，是否建立集體決策制度，是否將該事項進行公告並接受群眾監督。
通過現階段對農村徵地拆遷項目的審計，筆者發現：為了降低拆遷成本，大部分拆遷項目均未聘請專業的拆遷公司，而是臨時從政府各部門借調人員成立拆遷辦公室。因為是臨時機構，人員素質及對拆遷政策的理解水平參差不齊，造成重拆遷輕管理的現象，必要的工作程序及內部控制制度未得到執行。拆遷辦公室既負責房屋拆遷管理工作，又具體經辦徵地拆遷協議的簽訂，不利於對徵地拆遷工作的監督和管理。
案例：
在對某鎮徵地拆遷項目審核過程中，發現財務付款存在大量拆遷安置協議外付款，拆遷辦相關人員解釋是在入戶調查階段遺漏的附屬物。我們通過將協議外補償審批單日期與該戶入戶調查表日期比對發現，有一部分協議外補償審批單日期遲於入戶調查表日期達2-6個月，在事實面前拆遷辦領導終於承認，這部分超期協議外補償款是部分“釘子戶”對拆遷政策中規定的附屬物補償標準不認同，拆遷辦工作人員為了社會穩定，放棄標準，通過與這些“釘子戶”討價還價的方式，將這部分不合理的補償款以協議外補償方式列入項目成本。
從上述案例可以看出為了按時完成拆遷進度，拆遷辦對特殊事項的處理未執行必要的議事程序，這一行為可能會導致增加補償的隨意性和彈性空間變大。在信息不公開的情況下極有可能為少數人侵吞拆遷資金留下可乘之機。
綜上所述，集體土地徵地拆遷關係到國家、集體和農戶三方的權益，現階段應加快集體土地拆遷法規和政策的完善，全面推行徵地拆遷全過程跟蹤審計，加大拆遷工作全過程的透明性，從而實現真正的和諧拆遷工程，確保社會的發展和穩定。
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