「聚焦」朱鋒：全球政治正在遭遇「川普困境」

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美國總統特朗普上臺短短一年半的時間，卻已經把全球政治攪和得雞犬不寧，正常、穩定的世界秩序正在經歷和承受被美國新政府撕裂的陣痛。在國際關係的歷史上，美國新總統常常會展示“新政”，為美國的內政外交帶來調整。但卻很少看到哪位美國總統嘴裡高聲喊著“讓美國再度偉大”，卻不停地在國內製造分裂，同時不停地折騰世界。全球政治正在經歷罕見的“特朗普困境”。

本文發佈於FT中文網，作者系盤古智庫學術委員會副主任委員、南京大學國際關係研究院院長朱鋒。

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美國總統特朗普上臺短短一年半的時間，卻已經把全球政治攪和得雞犬不寧，正常、穩定的世界秩序正在經歷和承受被美國新政府撕裂的陣痛。在國際關係的歷史上，美國新總統常常會展示“新政”，為美國的內政外交帶來調整。但卻很少看到哪位美國總統嘴裡高聲喊著“讓美國再度偉大”，卻不停地在國內製造分裂，同時不停地折騰世界。全球政治正在經歷罕見的“特朗普困境”。這一困境帶來了兩個最基本的、由美國引發的衝突：一是全球化可以調整、秩序規則可以變革，問題是通過什麼樣的方式？二是美國依然是世界唯一的主導性大國，如果美國出了問題，中國和世界該怎麼辦？

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“特朗普困境”：美國使勁兒折騰世界

今天，全球政治中遭遇的特朗普困境已經遠遠超出了特朗普政府上臺伊始的諸多“美國優先”所帶來的麻煩。世界都知道，特朗普很“另類”。他的政策和價值理念代表了美國再度興起的民粹主義政治思潮，其核心是經濟民族主義、白人優先主義和美國至上主義。民粹主義在美國曆史悠久，但在二戰以後很少成為執政的價值和政策理念。自由國際主義（liberal internationalism）是美國自二戰結束以來保持世界霸權所堅持的主流意識形態。特朗普的施政肯定會與自由國際主義拉開距離，但會在多大程度上折騰世界？僅僅通過特朗普政府上臺伊始就宣佈退出跨太平洋夥伴關係協定（TPP）、退出巴黎氣候公約、提議重新談判北美自由貿易協定等“退群”行動還難以定論。即便從特朗普大量減少接受國際難民、大量驅趕滯留在美國的2500萬非法移民、在美墨邊境“造牆”和通過“禁穆令”等等做法來看，答案也並不清晰。

但今天我們清楚了：特朗普不僅折騰美國，更折騰世界；不僅在撕裂美國，更在撕裂世界。進入2018年以來，特朗普手中揮舞兩杆“大棒”——關稅和制裁，已經威脅到了世界經濟的增長、推升地緣政治對抗的風險，並有可能給全球化進程帶來顛覆性的影響。

從關稅角度來說，特朗普政府啟動上世紀60年代美國一份貿易法案的242條款，對歐洲、加拿大、墨西哥、中國、日本、韓國等國發動鋼鋁產品懲罰性關稅。

再來看看特朗普政府的對外製裁行動。僅僅2018年8月，美國就宣佈恢復對伊朗的全面制裁，宣佈對俄羅斯新的制裁措施，對土耳其徵收鋼鋁產品的制裁性關稅。在美國關稅大棒的打壓之下，俄羅斯盧布急劇貶值，土耳其里拉對美元的幣值一週內狂瀉30%，而對伊朗的全面制裁甚至有可能引發國際石油價格的再度暴漲。德黑蘭政府當然不會屈服於美國的全面制裁。伊朗新的導彈試射行動和威脅封鎖霍爾木茲海峽等言論，正在加劇中東地區的動盪。2015年有關伊朗核問題的“6+1”協議，被公認為是通過多邊主義路徑解決伊核問題的重大外交進展，體現了美國、中國、俄羅斯、歐洲主要國家和伊朗在管控伊核問題上長期政治與外交努力的成果。但特朗普政府說變就變，置這麼多年多方的外交心血於不顧，漠視歐洲國家在伊朗不斷增長的投資和商業聯繫，甚至還威脅要強制制裁繼續從伊朗進口石油的各國企業。在美國製裁大棒的揮舞下，伊朗問題的惡化給全球能源供應的穩定、石油價格和業已“碎片化”的中東局勢都來了重大的不確定性。一家美國私人能源諮詢機構（PKVerleger LLC）預言，美國和伊朗對抗的加劇，將會使得世界石油價格飆升到200美元/每桶。雖然這一預言實現的可能性不大，因為伊朗在世界石油供應市場所佔據的份額畢竟只有8%。但在美國發動對華貿易戰、伊朗和沙特對立深化、美伊軍事衝突有可能升級的背景下，全球能源供需和世界經濟穩定的不確定性都在明顯上升。如果出現石油價格飆升到150美元/每桶以上的局面，世界經濟很可能再度遭遇又一次因石油危機的所帶來重創。

同樣令人擔心的是，在特朗普政府“關稅”和“制裁”大棒的打擊下，全球新興經濟體國家正在相繼出現貨幣和債務危機。繼俄羅斯、南非、阿根廷等新興市場經濟出現一波接一波的貨幣貶值和資產下跌之後，8月8日，美國對土耳其的鋼鋁製品出口施加的關稅制裁，造成土耳其貨幣里拉的狂跌，8月9日一天之內跌幅高達20%。從2018年初以來里拉貶值了45%。這對外匯儲備有限、政府財務負擔沉重、對國際資本依賴很高的土耳其經濟來說，無疑是個沉重打擊。土耳其是世界第14大經濟體，里拉的急劇貶值正在引發全球新興經濟市場資產拋售的浪潮。

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“特朗普困境”：大國關係的對抗性顯著上升

今天全球政治中正在發酵的“特朗普困境”的又一表現，是正在深化、而不是在管控大國關係的競爭性和對抗性。尤其是中美關係和美俄關係，都在出現歷史性的倒退。

從3月24日特朗普簽署對華301條款特別貿易特別調查備忘錄以來，特朗普政府不僅僅是發動對華貿易戰，更是在給美中之間更為廣泛的經濟、投資、貿易和社會交往設限，在軍事、安全和戰略議題上施壓中國，同時把中國視為最大戰略對手的政策與戰略正在不斷成型。

特朗普簽署了美國國會通過的《臺灣旅行法》，提升美臺接觸的層級，加強對臺灣的所謂“安全承諾”，甚至提出美國軍艦和海軍陸戰隊要重新“回到臺灣”。在南海問題上，美國不僅批評中國島礁建設的“軍事化”，甚至直接將中國在南海正常、合理的維權與維穩行動視為是中國對南海其他聲索國的“威脅和強制行動”，是中國想要對整個南海實行“軍事控制”。五角大樓現在動不動就放言，美國不會“坐視”中國在南海問題上對東盟的“恐嚇與威脅”，卻完全無視中國和東盟在推動“南海行為準則”（COC）談判、已經就COC單一案文所取得的重大進展。美國還不惜動搖其政府長期堅持的“一中政策”，除在臺灣問題上對華施壓和在南海問題上加大軍事介入和干預力度之外，還有一個重大變化 ，就是收縮和壓制正常的中美經貿、投資和社會交往，這也是近來特朗普政府推行的“中國對手”戰略。

2018年8月3日，特朗普指示美國商務部，以“對美國國家安全造成顯著風險”為由，將44家中國企業和機構列入出口限制的黑名單，進行技術封鎖。8月13日，美國國會通過《外國投資風險審查現代化法案》（The Foreign Investment Risk Review Modernization Act of 2018，簡稱“FIRRMA法案”）。這是十多年來美國國會就“美國外國投資委員會” (簡稱CFIUS) 審查外國投資的法定職權進行的首次修改。根據該項法案，CFIUS的審查範圍將大幅度擴大，特別是對某些不屬於傳統併購類型的投資交易的審查。其結果，原先能夠獲得豁免的很多中國企業在美國正常的投資、併購交易都將落入CFIUS的管轄範圍，包括某些並不涉及美國業務的非控制權投資和房地產收購。這項法案的通過，意味著美國已經全面提升在中美投資和企業併購領域內的“安全門檻”，將使得中國在美投資和美國在華投資都將深受影響。

同樣是8月13日，特朗普在美國紐約州鼓堡（Fort Drum）軍事基地，簽署了美國國會6月28日通過的《2019國防授權法案》。該法案18次提到臺灣、有11個條款和中國有關。這些條款除了禁止從中國採購敏感材料和禁止使用中國製造的通訊與監視設備之外，《法案》的第1259條禁止邀請中國參加環太平洋軍事演習；《法案》第1260條修訂了對中國軍事和安全發展年度報告的要求，要求年度報告中增加如下內容：中國的海外軍事和物流基礎設施、間諜活動和技術轉讓、中俄安全和軍事關係、中國海外投資（包括“一帶一路”倡議、中國的安全和軍事戰略目標）、中國政府對其他國家使用的非軍事工具（包括外交和政治脅迫、信息行動、經濟壓力、掠奪性貸款行為等），以及中國政府如何影響美國媒體、文化機構、企業、學術界和政界等等，幾乎是全方位的“中國關注”。《法案》第1261條還特別強調，“與中國的長期戰略競爭是美國的首要任務，需整合國家權力的多個要素，如外交、經濟、情報、執法和軍事等，以保護和加強美國的國家安全”，並要求於2019年3月1日前提交關於中國整體政策的報告，具體內容包括中國的政治影響力相關措施、經濟工具、惡意網絡活動、投資（“一帶一路”、絲綢之路、全球其他地方的投資）、軍事活動等，並在戰略、外交、資源和機構協調等方面為美國如何應對提出建議。除了上述安全與戰略性的內容之外，《法案》第1091條要求禁止向孔子學院和美國國防部中文課程提供資金；《法案》第1719條要求2026年前每兩年評估中國對美投資，並形成報告，重點提及政府或非政府投資，投資的部門、數量和類型，以及《中國製造2025》等。

自1979年中美建交以來，從未有過哪一年的美國國防撥款法案有如此全面的涉華條款。其反映的實質是美國國會和政治精英空前規模地對華戰略防範和敵意深重地對華戰略遏制。這份法案的實施，將會使中美關係在經貿、文化、社會、軍事交流等方方面面全面倒退。

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“特朗普困境”：“帝國外交”正在重新降臨

美國弗吉尼亞大學政治學教授勒格羅（Jeffrey Legro）在批評“911事件”後美國外交的單邊主義時，曾尖銳地指出，美國外交總是認為自身的價值、觀念和利益追求方式天然正確，總是以“君臨天下”的方式告訴世界只能接受，否則就是“和美國為敵”，這是一種典型的“帝國外交”模式。這種模式並不會得到世界的尊重和接受。2009年奧巴馬政府上臺後，曾對這種美國的“帝國外交模式”進行過反思，強調美國外交重回多邊主義和同盟協調，並尋求與中國和俄羅斯建立對話機制。但特朗普政府上臺後，美國外交令人沮喪地正在重回這種充滿美國優越感和自我正確的“帝國模式”。這是今天全球政治面臨沉重的“特朗普困境”的主要原因。

看看今年7月特朗普前往歐洲參加的G7首腦峰會，看看美國在要求北約盟國增加軍費到其本國GDP2%時的嚴厲與傲慢，看看歐盟國家要求免除對伊朗石油進口制裁時特朗普的決絕否定，看看特朗普在接受FOX電視臺採訪時甚至說歐盟是在俄羅斯之前的美國潛在的“foe”(敵人)，特朗普對今天國際事務的處理方式表現出的是滲透在骨子裡的美國“君臨天下”的優越感與霸道作風。

在操作層面，特朗普延續了美國共和黨政府把安全與經濟這兩大議題作為優先政策議程的傳統做法，一方面竭力吹噓他上臺執政之後美國經濟如何增長、美國就業機會如何擴大的“政績”，為其飽受爭議的言論、形象和國內政策遮醜；另一方面，則在安全和防務政策上，不斷將“強軍”放在第一位。特朗普上臺第一年，所有的聯邦政府機構經費都被削減，只有美國國防部和退伍軍人部的經費上升。2019年美國的國防軍費達到了7160億美元，比2018年度上升了3%。2019年國防授權法，實質性地增加了美軍在導彈防禦計劃、進攻性核力量更新、新型艦載導彈、人工智能（AI）武器系統研發、增建海軍新一代戰艦和發展高超音速戰機上的投入。用特朗普的話說，他已經前所未有地增強了美國軍事力量，美國“自由的生存”依靠的是美國“不受挑戰的軍事力量”。美國五角大樓的官員在國會聽證會上也公開表示，發展能夠攻擊美國本土的武器系統的國家“都不能被視為是對美國友好的國家”。

國際關係的穩定與和平，從理論到歷史，歷來強調力量間的制衡。如果將其他國家防禦性的國防力量建設，視為“敵意”的話，不僅違背國際關係的常識，更是美國“帝國外交”重新迴歸的生動寫照。

在防務和安全領域，特朗普政府同樣在使勁地折騰世界。美國副總統彭斯2018年8月8日在五角大樓宣佈，美國將於2020年正式建立“天軍”——構成美國第六大軍種的太空軍事力量司令部；強調美國不僅要在外太空保持軍事存在，而且也將追求在外太空遠遠超越其他國家的優勢軍事力量。外太空是人類的公共物品，是保持人類經濟、通訊與科學進步和發展的共同空域。自冷戰結束以來，為了實現人類對外太空的和平利用，避免大國軍備競賽傷及外太空，中國和其他國家一起，一直努力在日內瓦聯合國裁軍與軍控機構中倡導外太空非軍事化。特朗普政府的這一舉動，不僅蔑視了人類對和平利用外層空間的決心，而且很可能導致危險性的外太空軍備競賽。

無獨有偶，網絡空間同樣是國際公共領域。為了推動在網絡空間建立國際規則和全球治理，國際社會一直期待中美等網絡技術和應用大國能夠率先就網絡安全進行對話和談判，推進國際網絡空間能夠和平、合理與合法地被利用。然而，特朗普政府自恃其在網絡技術與網絡安全力量方面有優勢，拋開其他國家的意見和利益，追求單邊主義的、美國化的網絡執法機制。美國副總統彭斯8月1日在就網絡安全發表公開演說時特意強調，美國將按照自己的國內法、對在網絡空間損害美國利益的行為進行懲處和打擊。全球網絡安全的“美國化”很可能成為未來國際衝突新的爆發點。

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如何應對全球政治中的“特朗普困境”？

今天，特朗普政府對世界以及中美關係的挑戰和衝擊，已經遠遠超出了貿易戰。全球政治正在陷入很有可能是災難性的“特朗普困境”。世界經濟的增長、能源供應的穩定、自由貿易規則的維護、開放性的社會與文化具有深度與廣度的交往、自由主義價值、外太空與網絡空間的和平利用、國家間安全與外交關係的建設性合作等諸多方面，都在痛苦地承受著特朗普政府的折騰與威脅。對華貿易戰說到底只是個由頭。特朗普政府要求中美經貿關係要“對等”、要公平和自由競爭、要中國保護知識產權，這些通過雙方的接觸和對話，並非不能實現。但特朗普政府在中美貿易戰背後想要的是通過打壓中國保持美國的技術和產業優勢、保持美國的戰略與安全力量優勢，甚至不惜以“帝國外交”的模式強壓中國讓步。美國如此的政治伎倆和戰略意圖，必然受到中國和更多國際社會成員的反對。

勞倫斯教授指出，特朗普對中國的貿易戰政策把“每個人都搞糊塗了”，因為這項政策“開創了美國在貿易問題上左右搖擺和混亂的歷史記錄”。

應對貿易戰，中國必須更深入地看到其背後全球政治中業已出現的“特朗普困境”的嚴重性。美國的“國家機器”開始轉向，重新以中、俄等國的“威脅”作為美國再度迴歸“帝國外交”的藉口，中美關係歷史性新里程已經開始。這不是簡單地選擇鬥爭還是妥協就能回答的問題。我們必須認識到，美國能夠再度如此強勢地向世界輸出“特朗普困境”，是美國的政治和戰略精英看到了中俄因素的複雜性和爭議性，並且還想全力抓住對手的“弱點”。應對中美貿易戰和美國的霸凌態勢，中國需要既堅決鬥爭、又要善於妥協。中國宣佈對美國增稅的反制措施，就是堅決鬥爭的生動體現。但對於中國自身的政策實踐中被美國人抓住的爭議性問題和弱點，中國需要有政治決心去面對、去解決。“妥協”不是簡單的、無原則的讓步，“妥協”首先要有為了人民的利益勇於自我調整、自我變革的決心。中美的戰略競爭是一個長期的戰略周旋的過程。說到底，比的是誰在機制、體制和政策上能夠贏得更多民眾的擁戴，能夠得到更為廣泛的國際理解，能夠真正贏得響亮和清晰的世界掌聲。與美國全面對抗不是中國的戰略選擇。如果以“蘇聯方式”選擇和美國對抗，中國很可能就是“第二個蘇聯”。

幸運的是，中國從來不會是“第二個蘇聯”。全球政治的穩定與繁榮，需要制度和規則，更需要制度與規則背後的力量均衡。今天的“特朗普困境”說到底是國際權力系統中繼續存在著的力量失衡的結構。這對中國來說，是一面可以真實地照射出中國目前的實力、地位與困境的“鏡子”。在咄咄逼人的“特朗普困境”面前，世界對中國強大和發展的需求前所未有的強烈，這是中國繼續發展和崛起的新的戰略機遇。問題是，中國要能夠深切地認識到今天發展進程中的諸多“中國問題”，並及時調整，勇於改革，砥礪前行。只有做到了這些，在向“帝國外交模式”迴歸的“特朗普困境”面前，才能樹立起體制、機制、行為更加民本、法治和人性的“中國形象”，中國“強起來”的時代才會更加光明。■

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