8月8日，央行研究局局長徐忠發表於《經濟研究》2018年第7期上的一篇論文公佈，再次引發外界對於財政政策與金融政策的討論。此文題為《新時代背景下中國金融體系與國家治理體系現代化》，長達3萬字，系統論述了金融體系的改革方向，以及金融治理在國家治理體系中的作用。其中，徐忠再次談到財政與金融的關係。
此前7月13日，徐忠曾撰文稱“多個現象表明積極的財政政策不是真積極”，隨後一位財政系統人士反駁稱財政部門在實際操作中已統籌考慮多種渠道加大積極財政政策力度，引發了市場上關於金融與財政的新一輪爭論。
記者|顧志娟 侯潤芳
“財政與金融關係的失衡仍然存在”
在財政與金融的關係方面，徐忠提出，我國處於完善社會主義市場經濟的轉型期，財政與金融關係的失衡仍然存在。
徐忠認為，從資源配置實踐看，政府在資源配置中比重上升與財政責任轉嫁並存。地方政府利用財政等手段干預金融資源配置，通過財政存款、財政補貼、高管任免獎勵等手段誘導金融機構加大對當地經濟建設的資金支持。
截至2017年末，我國地方政府債務餘額16.47萬億元，加上中央財政國債餘額13.48萬億元，政府債務餘額為29.95萬億元，政府負債率（債務餘額除以GDP）為36.2%。
此外從政策層面看，徐忠認為“財政政策缺位、貨幣政策被迫補位”。由於政府職能轉變滯後，財政在“三農”、教育、醫療、社會保障、自主創新、節能減排、生態保護等領域的投入嚴重不足，歷史欠賬問題沒有完全解決，資金缺口仍然較大，倒逼貨幣政策不得不承擔部分結構調整的職能，影響了宏觀調控的總體效果。
中國政法大學教授、財稅法研究中心主任施正文對新京報記者表示，長期以來，我國的宏觀調控政策中，貨幣政策和財政政策存在協調性不夠的情況。因為兩大政策由不同部門主導，各個部門的關注點不同，例如財政部門主要考慮財政承受能力、財政收入是否可持續增長，而貨幣政策則更加註重防範化解金融風險。
“界定財政政策和貨幣政策的邊界”
如何解決財政與金融關係失衡的問題？
徐忠表示要劃清政府和市場的邊界，推動財政與金融雙歸位。推動建設財政向公共財政轉型，核心是財政儘量不直接參與經濟建設和市場活動，主要為維護市場提供必要的公共物品和公共服務。要主動限制財政及其他廣義政府經濟活動，為市場的培養和發展拓展空間。
他認為要合理界定財政政策、貨幣政策各自邊界，加強財政政策與貨幣政策的協調，形成政策合力。貨幣政策側重於短期總需求調節，以保持價格穩定和經濟總量平衡，為供給側結構性改革提供適宜的貨幣金融環境。財政政策應更側重於經濟結構調整，發揮對定向調控的支持作用，服務於中長期經濟發展戰略。
對此，交通銀行金融研究中心研報認為，“未來財政政策重心是結構調整，而貨幣政策重心是總量調節。會更加註重財政和貨幣政策的協同發力。”
徐忠表示，從監管層面看，財政作為國有金融資產所有者越位和缺位並存。財政作為國有出資人，應立足於股東身份，通過完善金融機構公司治理實現國有資產保值增值，不能定位為金融機構的管理部門，既當裁判、又當運動員。
東方金誠首席宏觀分析師王青指出，貨幣政策屬於總量型政策，結構性調整作用相對有限。例如，針對小微企業的優惠融資措施，能夠引導資金的第一次定向流動，但難以控制第二次流動過程；嚴監管有可能帶來信用環境整體收緊等。因此在結構調整過程中，可重點使用財政政策工具，如稅收和財政支出調整等。由此，下半年貨幣政策創新的一個重要方向可能是強化與財政政策的相互協調、相互補充，在“穩增長、調結構、防風險”過程中形成合力。
通過市場出清實現結構調整
除了財政與金融的關係，政府與市場的關係也是徐忠文章中的一大論述重點。他提出，市場機制的一個重要特徵就是優勝劣汰、自主出清。通過增量擴張來消化存量矛盾，政府替代市場配置資源，阻礙了市場自主出清的過程，導致一些結構性矛盾固化並加劇。
徐忠提出，必須堅定深化供給側結構性改革，通過市場出清實現結構調整。如果過度追求短期和局部穩定，必然會使殭屍企業僵而不死、過剩產能退而不出、問題金融機構無法出清，還會迫使貨幣政策過度寬鬆，小風險不處理最終釀成大危機。
國企去槓桿要關注公司治理
徐忠表示，我國宏觀槓桿率過高，表現為非金融企業部門債務率較高，尤其是地方政府融資平臺和國有企業，實為政府隱性負債。
其中國有企業高槓杆與國有企業公司治理不完善密切相關。在改善國有企業公司治理方面，短期內的可行選擇是加強金融機構持股，包括“債轉股”之後的銀行持股、社保基金在劃撥國有資產之後持股等。
另外，還可以探索職工持股計劃，探索通過控股公司模式完善國有企業公司治理，通過“雙層安排”實現加強黨的領導和完善公司治理的統一。
金融業綜合經營風險在於監管不適應
對於金融業綜合經營，徐忠提出，綜合經營既是經濟全球化發展的必然趨勢，也是金融自由化、市場化發展的必然要求，可服務實體經濟的發展需求，有效提升金融業競爭力。
他認為，金融業綜合經營本身不會放大風險，監管的不適應才是風險之源。我國近一段時間以來推進金融監管體制改革，就是在構建與綜合經營發展趨勢相適應的金融監管體制。
在金融監管方面，徐忠提出，中央銀行與金融監管不可分離，“央行只管通脹是不夠的，不管金融穩定是不行的”。中央銀行的職能與金融監管合一的需求體現在：中央銀行貨幣調控離不開金融監管政策的協調配合，中央銀行履行金融穩定職能需要獲得相關金融監管信息，中央銀行行使最後貸款人職能開展危機救助也需要金融監管政策的協調配合。隨著金融監管引入宏觀審慎管理理念，金融穩定也重回中央銀行核心目標，中央銀行在宏觀審慎管理和系統性風險防範中的核心作用逐步確立。
分析
財政政策
在擴大內需和結構調整上發揮更大作用
近期召開的政治局會議指出，保持經濟平穩健康發展，堅持實施積極的財政政策和穩健的貨幣政策，提高政策的前瞻性、靈活性、有效性。財政政策要在擴大內需和結構調整上發揮更大作用。
那麼，未來財政政策可能是怎樣的？
在如是金融首席金融學家管清友看來，宏觀政策重心轉向財政政策，可能成為結構性微調的主要手段。
“此次重新強調財政要‘發揮更大作用’，直接指出‘擴大內需’，預計2018年下半年會看到更寬鬆的財政，形式上可能和過去相比更有針對性，專項債、專項資金、專項基金可能會增加，比如針對現在中央最著急的核心技術領域。”管清友表示。
聯訊證券董事總經理李奇霖認為，“下半年財政政策的空間更大一些，如結構性減稅，以及加快專項債發行（截至目前1.35萬億的額度只發了11.7%）。貨幣政策集中在落實，包括引導定向降準資金流向小微企業、市場化債轉股等。”
貨幣政策
保持流動性合理充裕，不會“大水漫灌”
8月1日，人民銀行召開2018年下半年工作電視會議。會議指出，今年下半年要重點做好實施穩健的貨幣政策，把好貨幣供給總閘門，加強預調微調，保持流動性合理充裕。鼓勵金融機構加大支持實體經濟的力度，降低實體經濟融資成本，積極穩妥防範化解金融風險等工作。
2017年以來，我國宏觀槓桿率上升勢頭明顯放緩。另一方面，伴隨著今年以來“嚴”字當頭的金融監管，市場近期也多有貨幣政策是否寬鬆的討論。有市場人士留意到，央行二季度貨幣政策委員會例會曾提出“保持流動性合理充裕”，而不是2017年四季度例會的“維護流動性合理穩定”。
在多位市場人士眼中，貨幣政策表述的預調微調並不代表貨幣政策的全面寬鬆和“大水漫灌”。
此前，東方金誠首席宏觀分析師王青向新京報表示，前外部環境不確定性增加，國內經濟存在下行壓力，下半年貨幣政策有可能繼續向中性偏松方向調整，市場流動性將繼續處於合理充裕狀態。
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