任何政策在層層落實的過程中都存在變形、走樣的可能，而涉農政策從中央到省、市、縣、鄉，最後傳達到村，層級太多，加之農戶組織化程度極低，農民缺乏話語權，中央瞭解農村實情高度依賴於逐級層層傳導，使得涉農政策走樣變形的風險相對最高，糾偏也相對最難。
基於對涉農政策的長期基層觀察和思考，我嘗試通過科層傳導失真理論，來科學把握扶貧政策走樣、變形的客觀規律，從而對症下藥，找到破解扶貧領域深層次問題的有效途徑。
一、科層傳導失真定律
（一）科層傳導失真第一定律：政策貫徹落實經過層級越多，變形的可能越大；超過行政執行能力，目標越高，政策變形的可能越大；考核、問責機制本身，也可能助推政策走樣、變形。
打贏脫貧攻堅戰是當前各級幹部最重大的政治任務。扶貧政策從中央到農村，需要經過五個行政層級傳導責任。而在實踐中，傳導層級可能遠遠超過五個。比如，具體到市一級，市委書記有市委書記的扶貧思想，市長也有市長對扶貧政策的理解，分管副市長，市扶貧辦都會發揮主觀能動性。
在層層傳導壓力的過程中，扶貧任務層層加碼，目標越定越高，問責越到基層越嚴厲。而有些工作目標不切合實際，比如讓貧困村全部發展集體經濟，並要求當年見到收益，任務根本不可能完成。
各級紛紛強化對扶貧工作的考核、問責機制，而扶貧考核的主要抓手就是查閱資料。基層政府、一線扶貧幹部為了應對嚴格的考核和嚴厲的問責，工作目標由精準扶貧一步步偏移為精準完善各種資料，扶貧形式主義愈演愈烈。
各地互相交流學習，甲市這種表格設計得好，乙縣那種影像資料要求得到位。本來，國務院扶貧辦要求戶資料僅需填寫一本《幫扶手冊》，結果層層加碼，各地要求的戶資料多達幾十種，少的也有十幾種，裝訂成冊，厚厚一大本。幹部入戶不是讓貧困戶簽字，就是和貧困戶照相，留影像印證資料。領導檢查、紀檢督查扶貧工作，也主要聚焦於扶貧資料庫建設上。
形式主義逐步演變為唯形式主義!扶貧資料在不斷增加，不停變動，一線扶貧幹部疲於奔命，不堪重負。目前，可能全部國定貧困縣中的絕大多數扶貧幹部，主要工作精力耗費在了沒完沒了的完善各種扶貧資料上。一位農村第一書記欲哭無淚：“扶貧工作已經和老百姓沒有了多大關係，完全成了各級幹部間封閉的自彈自唱！”
形式主義耗費了人力，浪費了物力。西部某扶貧“樣板村”，僅一個貧困戶檔案盒，就花費了近50元，製作非常精美。媒體報導過內蒙古某旗縣，半年迎接了5次扶貧評比，一次“迎檢”花費20萬！
2016年10月，國務院扶貧辦下發了《關於解決扶貧工作中形式主義等問題的通知》，可是收效甚微。
（二）科層傳導失真第二定律：在基層信息逐級上報中，經過層級越多，變形的可能越大；科層上傳信息，經過層層篩選，政策的積極效果會被放大，而消極效果會被縮小甚至屏蔽。
不可否認幹部隊伍的整體擔當精神，但是在五級傳導中，四級實事求是，一級為了取悅上級，報喜不報憂，整個信息傳導就會失真。
而現實中，許多幹部，或多或少存在著善於總結成績而有意無意迴避問題的主觀傾向。
在科層傳導失真第一定律的作用下，一個科學政策在執行中變形、走樣，而在第二定律的作用下，高層得到的關於該政策的反饋信息卻是積極樂觀的。因為對情況掌握不全面，出臺新的政策就有可能偏移正確的方向。如此交替循環，任何政策都可能產生南轅北撤的消極後果。
以扶貧移民搬遷政策為例。對一方水土養育不了一方人的偏遠山村實施移民搬遷無疑是非常正確的。而一些地方擴大了移民範圍，經過科層循環傳導，逐步放大了成功經驗，使得國家對扶貧移民的政策支持力度也同步加強。
目前，許多地方，扶貧移民搬遷範圍嚴重擴大化。本來，一個鄉鎮也許僅需搬遷100戶，結果卻可能下達了1000戶的任務。許多自然條件並不差的村莊列入了整村搬遷範圍，有些距離國道省道不足2公里的平川村莊，也實施了貧困戶移民搬遷。移民搬遷規模的不合理膨脹，勢必加劇農村蕭條，增加城鎮就業壓力，也為將來產生城市貧民窟埋下隱患。大量土地棄耕，對糧食安全也形成了新的威脅。
現在，扶貧領域問題錯綜複雜，央視也曾痛批“精準扶貧成了精準填表！”但我認為，許多問題的根源在科層體制上，如果問責地方政府和一線扶貧幹部，既不公平，也難以解決根本問題。
二、政策建議
（一）建設現代涉農統計系統。
一位農村第一書記曾問我：目前的扶貧困局該如何破？
我給出的答案是：舉全國之力，迅速建立現代涉農統計系統！
衡量貧困的唯一標準就是一個“窮”字，對農戶家庭的收入統計應該作為甄別貧困的不二依據。
想知道一個人的身高，本來只需要拿一把尺子去量。而我們卻蒐集這個人的體重、血型、飲食習慣、父母祖父母的身高等大數據，建立複雜的科學模型去計算，捨近求遠，把簡單問題複雜化。
接下來簡要論述一下常規貧困甄別方式存在的問題。
入戶調查：農戶房子破舊，屋裡也沒有高檔傢俱，可是櫃子底層放著20萬存摺和3萬現金，外面還有10萬待收賬款，這些你能看到嗎？“打破頭”爭當貧困戶，戶主會如實告訴你今年夏天南瓜賣了多少，秋後玉米收入多少嗎？
民主評議：富裕農民，往往既勤勞又情商高，在村子裡有地位、人緣好，窮人則恰恰相反。在民主評議貧困戶中，富裕農戶支持率很高而一些真貧真困者卻難過評議關的尷尬實例屢見不鮮。我曾經接待過不少這樣的上訪戶，解決起來非常棘手。
各地相繼出臺了一些諸如“十不入”、“六不評”等精準識別政策，如“有運輸車輛的不評”、“有經商做生意的不評”等，以彌補入戶調查和民主評議的不足。可我瞭解到的許多村裡最大的“倒塌”戶子，致貧原因卻正是養車賠錢、做生意虧本。而“暫緩”有吸毒人員的家庭被識別為貧困戶的政策，更讓基層幹部執行起來倍感痛苦。涉毒家庭一般特殊困難。入戶看看那些絕望的父母和無助的孩子，確實值得每一個人同情。
精準識別困難，而精準退出也面臨同樣的問題。如果貧困戶不想退出，幫扶幹部很難準確掌握其收入。為了提高貧困戶滿意度，一線扶貧幹部不得不千方百計和貧困戶拉攏感情，如隔三差五去幫忙打掃庭院，送小禮品等。雖然滿意度上去了，貧困戶也在脫貧確認表上籤了字，但是，如此扶貧又是否有違政策初衷？
在目前的工作機制下，對貧困戶的精準識別和精準退出很難不折不扣完成。各級參與扶貧考核的幹部也都懂得逆向思考：人力、物力如果都耗費在了完善表簿卡冊上，被考核對象該拿什麼去真扶貧？正是因為缺乏一個可靠的現代涉農統計系統，使得扶貧工作和扶貧考核看似指標繁雜，其實都沒有理想抓手。扶貧領域形式主義，源於扶貧幹部沒有了主意。為了順利完成脫貧攻堅任務，建設一個現代涉農統計系統已經刻不容緩。即使面臨再大困難，也當不惜一切代價迅速推進。
加強對農民外出務工的收入統計：對各行各業的用工狀況，通過行業監管、稅務監管等措施，全部進入政府統計系統；
加強對農產品銷售的監管和服務：對農戶的所有銷售行為建立規範的檔案，這樣既能跟蹤農戶收入，又有助於提高農產品質量安全。
發達國家在個人徵信體系建設上已經有了成熟模式，既有市場主導，也有政府主導，還有會員制模式，值得我們借鑑。
脫貧攻堅任務緊迫，有的同志會覺得在短期內國家沒有能力建設起這樣一個理想的涉農統計系統。但是，如果能夠把目前耗費在完善扶貧資料上的人力物力全部投入到涉農統計系統建設中去，沒有基層幹部會懷疑“羅馬也可能在一天建成”。
（二）建設基層直達中央（省委）的政策落實終端觀察點。
選擇一些有代表性的鄉、村作為觀察點，把扶貧政策的終端執行情況，第一時間忠實地反饋到高層。觀察點就是中央設在鄉、村的眼睛，是高層瞭解農村的最直接途徑。
（三）減少行政層級。
在中西部一些條件成熟的地區，深化行政體制改革，減少行政層級，探索省直管縣，縣直管村。這是改革遠景，阻力大，意義更大。
脫貧攻堅大業，註定會通過民心載入史冊。如果工作不嚴不實，即使僥倖通過了省考、國考，又如何能夠經受得住歷史的檢驗？
打贏脫貧攻堅戰絕不僅僅是黨中央的責任，而是全體黨員幹部責無旁貸的神聖使命。廣大基層幹部應該自覺扛起時代賦予的歷史責任，頂住各種壓力，勇於向黨說實話。只有讓中央適時掌握基層實情，才能有效糾正政策執行中存在的各種問題。
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