劉尚希：積極財政政策的作用不是"大水漫灌"
財經縱橫
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當前我們所處的一個時代最突出的特徵就是各種不確定性，這已經成為一種常態。
從不確定性的視角看，推動供給側結構性改革就是要應對不確定性。供給側結構性改革應對的不確定性指的是什麼？就是供給與需求不能很好地匹配，或者說還沒有一個有效的供求響應機制。例如金融服務供給和實體經濟融資需求、公共服務供給與需求，抑或人力資本供給和需求的不匹配，這些不匹配會帶來各種不確定性後果，如果任由這種不確定性進一步放大，就會變成經濟危機、金融危機等各類危機，而且這些危機之間會疊加放大，所以我們不能讓這種不確定性繼續放大，必須有效控制，實施供給側結構性改革。
面對這種經濟、社會的各類不確定性，財政政策該如何作為？中央經濟工作會議提出的“財政政策要更加積極有效”，蘊含著提高國家治理效能的深意。所謂“積極”，就是要積極主動發揮財政在國家治理中的基礎和重要支柱作用，增強財政政策的預見性和預防性，而不是被動應付、見招拆招。所謂“有效”，就是要抓住關鍵環節、關鍵問題，精準發力、對症下藥，達到“四兩撥千斤”的效果。在當前經濟增速換擋期，財政政策更要發揮“定海神針”作用，持續不斷地為經濟社會發展、改革深化中注入“確定性”，穩住大局，推進供給側結構性改革，確保穩增長、促改革、調結構、惠民生、防風險各項工作有效落實。
創新積極財政政策，更好地服務供給側結構性改革，應主要體現在下面三個方面：
一是從總量為主的政策轉向結構性政策，今天面臨的問題很顯然不再是總量問題，或者說主要不是這個問題，而是結構性的問題，結構性的矛盾，所以財政政策，就應該從總量的政策轉向結構的政策，那麼結構的政策就是要去調整我們的經濟結構、產業結構、區域結構、城鄉結構、分配結構等等。我們說的結構是整體的，不是單一的，不是某一個側面的，既是經濟的，也是社會的、制度的。從當前來看，我們要推動經濟結構，推動社會結構優化，更重要的是制度結構怎麼去調整。這是改革的命題，也是創新的課題。
二是財政政策從過去單一的關注或者重點關注經濟到綜合領域。財政政策不僅僅是經濟政策也是社會政策，除了傳統的經濟領域外，還要體現在民生領域，例如在教育、醫療、養老、社保等基本公共服務的均等化上財政要怎麼發揮作用，民生方面怎麼樣兜底，怎麼促進社會公平，通過基本公共服務的提供，促進人力資本的積累，推動人的全面發展，財政政策正在從關注物到更加關注人。
三是從過去宏觀調控轉向面向公共風險的管理。為什麼提出公共風險的管理呢？這個世界是不確定的，不確定性事件越來越多，會帶來各種眼前的、短期的風險，以及長期的、整體的風險。宏觀調控本質是短期的相機抉擇，注重的是對短期風險的防範和化解，怎麼關注長期風險對中國的發展來講至關重要，所以財政政策要關注短期風險的防範與化解，更要轉向長期整體的戰略層面化解風險，這就需要公共風險管理，這樣財政政策既能短期有效也能長期有效，不至於造成風險的後移或者累積。
財政政策的創新並非易事，因為財政的事情不是財政部門的事情，是整個國家的事情，是整個社會的事情，涉及老百姓，涉及企業，涉及整個市場，也涉及國際社會。
從積極財政政策的效果來看，應主要體現在三個方面：一是注入確定性。黨的十八大以來，我國的積極財政政策為市場運行注入確定性，減少實體經濟內部、虛擬經濟內部以及實體經濟與虛擬經濟之間的不確定性，穩定國民經濟；為社會運行注入確定性，降低消費、就業和社會心理的不確定性，保障民生，穩定民心；為改革注入確定性，按照黨的十八屆三中全會《決定》提出的“科學的財稅體制是優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平、實現國家長治久安的制度保障”定位，大力推動改革。同時要體現十九大報告所提出的高質量發展，高質量的財政政策可以助推高質量發展。
二是引導形成良好社會預期。良好社會預期是經濟社會平穩健康發展的基石。對市場和社會環境有良好預期，人們就會有動力、有耐心去從事創新創業活動。而悲觀的預期則會導致市場主體行為的短期化，傾向於投機炒作賺快錢。要引導形成良好社會預期，首先要保證財政政策信號清晰，各項政策措施越明確、落實越有力，社會預期就越好。其次要精準施策，政策措施一旦出臺就不能“翻燒餅”，也不宜頻頻出招，防止政策多變、頻出而擾亂預期。最後要樹立底線思維。充分考慮現實中的各種不確定性因素，有預案、有底線，給經濟社會主體吃下“定心丸”。
三是推動實現新的供求動態平衡。結構性失衡的根源是資源錯配、效率低下，產生大量無效供給，而優質供給不足。因此，積極財政政策的作用不是“大水漫灌”，而是精準施策、積極有效。一方面，積極支持“三去一降一補”政策的落實，並著力做好職工分流、培訓、安置工作；另一方面，通過實施減稅降費、鼓勵研發創新、支持普惠金融、扶持中小微企業、改革重要農產品價格形成機制等措施，為市場機制發揮自組織功能創造條件，通過市場力量來矯正結構性失衡。與傳統的擴張性政策不同，目前積極財政政策不是政府直接發力擴大需求，而是通過激發市場活力來間接發揮作用，優化資源配置，增加優質供給；不是通過政策來替代市場，而是讓市場在資源配置中發揮決定性作用；不是單打獨鬥，而是認識和把握穩增長、促改革、調結構、惠民生、防風險等的系統聯動關係，基於總體觀出發來發揮財政政策在這些方面的整體效能。
（劉尚希：長安街讀書會成員、
中國財政科學研究院院長）
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