【兩項制度均有利於改善環境質量，提升中國固廢回收利用水平】
□劉建國
對生活垃圾分類的啟示
中國進口固廢中3/4以上為廢紙、廢塑料，主要來自於美國、日本、英國等發達國家生活垃圾分類產物。據中國再生資源回收利用協會統計，2016年中國廢紙、廢塑料進口量分別達到約2850萬噸和735萬噸。如此龐大的固廢出口既為發達國家化解了固廢處理壓力，減少了汙染物排放及碳排放，又創造了大量就業機會，帶來了豐厚的經濟回報。撇開走私夾帶等非法出口不談，發達國家固廢出口之所以能夠形成巨大產業，主要得益於其較為嚴格的垃圾分類制度，出口導向的固廢分類反過來也帶動了廢紙、廢塑料分類回收比例及效果的不斷提升。由此可見，良好的垃圾分類對一個國家的經濟發展和環境保護都具有積極的促進作用，值得大力倡導，努力推行。
廢紙和廢塑料同樣也是中國垃圾分類的重點品種。中國人均紙張和塑料的消費量和廢棄量遠低於發達國家，僅為美國的1/4左右。但由於中國人口基數龐大，廢紙、廢塑料的總產生量仍然十分巨大，而且隨著經濟的進一步發展和人民消費水平的進一步提高，產生量還將不斷增加。
2016年，中國再生資源回收行業回收的廢紙、廢塑料量分別達到4963萬噸和1878萬噸。考慮到中國人均紙張和塑料消費量遠低於發達國家，中國廢紙、廢塑料的回收利用率實際上已經超過了許多發達國家。中國再生資源回收行業對垃圾分類減量作出了巨大貢獻，大大減輕了垃圾處理行業的負擔，這一歷史功績必須予以高度肯定。但是，目前中國的再生資源回收還不是真正意義上的垃圾分類，還需要在普遍推行垃圾分類制度以及禁止“洋垃圾”入境、嚴控固廢進口的新形勢下實現轉型升級。
1.中國再生資源回收行業仍然依賴“收購”垃圾或從業人員分揀垃圾實現較高的回收率，增加了回收成本，不利於居民自覺履行垃圾分類的環境責任，也有悖於“產生者負責，汙染者付費”的基本原則。發達國家的固廢之所以有較大的出口市場，主要是因為大部分居民能夠按照要求自覺完成分類。如果居民分類效果較差，需要向居民“購買”分類合格的垃圾，這一產業將不復存在，這些垃圾也只能進入焚燒廠、填埋場等垃圾處理設施。因此，垃圾處理與再生資源回收兩網融合，不但是管理體系上的融合，更應該是管理理念上的融合，即要樹立再生資源就是“生活垃圾重要組成部分”，同樣也是“汙染源”的理念。向中國出口固廢的發達國家中，廢紙、廢塑料、廢金屬、廢玻璃等，都是生活垃圾的一部分，在管理理念上並無任何區別，不但沒有阻礙回收利用，反而促進了回收利用。目前中國生活垃圾定位於“汙染源”，因此生活垃圾處理是政府主導的公益民生事業，可以按照處理量得到政府財政補貼，整體而言發展態勢良好，行業集聚度較好，技術與管理接近世界先進水平。與此相反，再生資源定位於“資源”，因此再生資源回收是市場主導的商業行為，得不到政府的處理補貼，企業因陋就簡以降低成本，抵禦市場風險能力較差，時時處於“被動挨打”的局面。只有讓再生資源也迴歸其“生活垃圾重要組成部分”的本來屬性，才能將垃圾分類的責任和壓力傳導至每個居民身上，引導居民切實履行垃圾分類投放的環境責任，讓再生資源回收行業名正言順地爭取政府的財政補貼和稅收優惠，光明正大地要求社會承認它對資源節約和環境保護的巨大貢獻，在嚴格規範的監管和充分有力的制度保障下，向生活垃圾處理行業一樣實現快速、穩定、健康發展，真正成為生活垃圾減量化、資源化的主力軍。
2. 由於歷史的原因，相當一批再生資源回收企業屬於技術含量低、產業集聚度低、汙染防治水平低的產業，具有典型的“散、亂、汙”特點，對區域環境的負面影響抵消了其回收資源帶來的正面效益，有悖於“綠水青山就是金山銀山”的環保新理念。有人過於誇大固廢再生利用對於原生資源替代的正面效益，片面宣傳回收一噸廢塑料、廢紙、廢金屬能夠替代多少原生資源，減排多少汙染物和溫室氣體，但是忽略了一個基本的事實：再生利用也要消耗資源能源，同時排放汙染物和溫室氣體，如果執行嚴格的環保標準，在經濟上就不一定是可行的。如果從全生命週期來衡量，在環保上也可能沒有優勢可言，否則就難以解釋為什麼發達國家垃圾已經得到較好分類，而且擁有先進的再生利用技術，為何不在本土實現“資源”的再生利用，而是優先尋求出口到發展中國家。中國已經提前半年公告，2017年底前將禁止進口生活源廢塑料，但發達國家仍然希望通過施加壓力、通過交涉或談判促使中國改變政策，或者尋找下一個“接盤俠”，而不是在本國建立再生利用設施。發達國家還準備採取進一步措施提高出口固廢品質，以滿足中國更加嚴苛的進口標準，也不願意在本國進行再生利用，可見“再生利用”並非想象的那般美好。不管是進口固廢，還是中國自身分類回收的固廢，其再生利用過程都必須保證環保達標，注重全生命週期綜合環境績效最優。因此，中國在推進垃圾分類過程中，必須糾正“只管分類不管去向”、“只管利用不管環保”、“只管局部不管全局”的片面觀念與做法，從改善環境質量全局出發，從全生命週期視角思考，開展垃圾分類處理全鏈條設計，強化全過程環境監管，提升垃圾分類處理技術水平與環境管理水平，推動再生資源回收行業轉型升級。
3. 由於原料品質、生產工藝及回收成本限制，再生資源加工產品多為低端產品，相當一部分屬於落後產能和過剩產能，不符合新時代“高質量發展”的轉型升級要求。為什麼“洋垃圾”會從發達國家源源不斷流向發展中國家，而不是反過來?這是市場經濟在全球配置資源的結果。由於發展階段、競爭能力和綜合國力的差異，發達國家處於全球價值鏈的高端，而發展中國家則處於全球價值鏈的低端。全面禁止“洋垃圾”入境、嚴控固廢進口，本質上也是一種供給側結構性改革，旨在重塑全球價值鏈，提升中國在其中的層級。短期之內對再生資源加工利用行業將產生一定衝擊，經歷陣痛，大量低端企業將面臨淘汰關停命運，但從長遠來看則是一個重大機遇，有助於產業集聚度、技術水平、管理水平、環保標準和產品質量的提升，促使再生資源加工利用行業走向以國內固廢為主要原料的轉型發展道路，進而對前端的垃圾分類投放、分類收集提出更高要求，綜合市場調節和政府引導的力量，倒逼垃圾分類收集和再生資源回收效率的提升。中國廢紙、廢塑料、廢金屬、電子電器廢物、廢舊汽車、廢舊自行車等產生量巨大，如果普遍推行垃圾分類制度能取得顯著成效，完全可以避免對進口固廢的依賴，為中國垃圾分類產物提供可靠出路。但是，必須要注意的是，短時間之內中國垃圾分類投放的準確性不會很高，現階段追求“大而全”的分類處理，其後果往往是一堆垃圾勉強分成略有差異的幾堆垃圾，在付出較高的經濟成本或環境代價的前提下生產出大量缺乏市場空間的低端再生產品。“高質量發展”也意味著過去量大質次、薄利多銷的低端再生產品將逐步退出歷史舞臺。因此，現階段推行垃圾分類，應著眼於居民分類習慣的真正養成、生態環境質量的整體改善和高質量發展的根本要求，採取選擇性分類策略，注重分出產物的“質精”而非“量大”，提升中國在全球價值鏈中的層級。分類產物“質精”才能保證再生產品的高質量，得到高值利用，其餘垃圾在現代化、多元化垃圾處理設施中得到安全處置，真正實現垃圾的減量化、資源化、無害化處理。
總之，禁止“洋垃圾入境”、嚴控固廢進口是中國全面提升生態文明的標誌性舉措，對普遍推行垃圾分類制度是一項重要保障和一個重大機遇，也給我們在推進垃圾分類工作的系統性、複雜性和長期性方面帶來很多重要啟示。再生資源應迴歸其“生活垃圾重要組成部分”的本來屬性，才能將垃圾分類的責任和壓力傳導至每個居民身上，引導居民切實履行環境責任。
（作者為清華大學環境學院教授）
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