編者按：1978年至2018年，是一段我們曾經以不同年齡積極參與的歷史，一個我們曾經以不同角色生活在其中的真實世界。我們曾經驅散陰霾，信心百倍；我們曾經備受挫折，心灰意冷。但是最終，我們沒有迷失方向，我們勇敢地邁進了一個新的時代。
紀念改革開放40週年之機，恰好為我們提供了一個沉思的時刻，使我們可以回望歷史深處，記錄榮與衰、權衡利與弊、評議長與短、分析得與失，從而得以探尋那些隱藏在表象之下的、牽繫國運進程的變革力量。
相對於這一持續40年的大變局，40篇鉅細混雜的文章著實難以再現其全貌，甚至配不上這一段空前絕後的歷史。然未有涓涓細流，何來歷史長河之奔湧？哪怕是還原一部分記憶，也有助於我們從歷史中汲取力量，將改革推向新的境界。
張文揚/文
2018年5月11日，風暖天晴，上海一年四季中最宜人的時節。沉睡的城市喧囂起來，公交、地鐵、輪渡和車輛向上海的中心輸送著源源不斷的人流。黃浦江畔的陸家嘴金融貿易區，高樓林立的景象不僅吸引著世界各地的遊客，也吸引著眾多的外資企業和金融機構。而在不遠處的中國（上海）自貿試驗區，五顏六色的集裝箱已堆放齊整、蓄勢待運。
地處長江東西運輸通道與海上南北運輸通道交匯點的上海港，是中國參與國際經濟大循環的第一口岸，其一舉一動在中國的發展中，意義非凡。
到2013年的時候，上海港集裝箱吞吐量已位居世界第一。也正是那一年，中國大陸首個自貿區——中國（上海）自由貿易試驗區在上海掛牌成立，試圖將上海、將中國的改革開放帶入一個新的時代。
一
風起於2013年1月27日：上海市政府就試點建立自由貿易園區向國務院提交申請。
對於2013年上海再次向“自貿區”發起衝鋒，上海財經大學自由貿易區研究院院長趙曉雷的解釋是，雖然國際機構在對全球自貿區進行統計和評估的時候，已經把上海的一些海關特殊監管區（如保稅區、綜保區等）列入統計，但中國的海關特殊監管區與國外自貿區相比，在貿易自由化便利化和投資自由化方面依然存在差異。
以上海外高橋保稅區為例，對於走過21世紀第一個十年的海外高橋保稅區而言，迫在眉睫的問題是：在已經佔據全國所有海關特殊監管區50%的貿易進出口量的基礎上，如果想要尋求進一步發展，“量”還能擴張嗎？怎麼擴張？
事實上，對於乘近代開放之風而生的上海，對開放有著天然的親近感；對開放的象徵——自貿區，更是心心念念已久。
早在1990年上海外高橋保稅區誕生之初，雖然其所採用的規範與國際通行的自由貿易區慣例存在較大差異，但還是使用了Free Trade Zone（自由貿易區）的譯法。2005年之後，上海與深圳、天津、成渝地區先後都向國務院及各部委提交了關於將保稅區轉型自由貿易(園)區的建議。
2009年，上海浦東區政府找到中國生產力促進協會，委託其起草了一份題為《關於中國在浦東建立自由貿易區設想》的報告，並提交國務院，得到時任國務院總理溫家寶的批示。2011年10月，上海舉行“2011年世界自由貿易區大會”，正式向外界宣佈了上海綜合保稅區要率先轉型成為自由貿易園區的“野心”。
但要想自貿區的夢想照進現實，仍需等待“條件成熟”。
轉機在2013年來臨。
這年的3月28日，全國“兩會”閉幕不久，剛剛走馬上任的新晉總理李克強到上海外高橋調研考察，期間，提出了上海探索自由貿易區。
“30年前，波瀾壯闊的改革首先是由沿海開放的經濟特區帶動的。今天看來，用開放促進新一輪改革，依然有很大的空間和動力，而在這種開放的過程中，改革將釋放巨大的制度紅利。中國走到了這一步，就該選擇一個新的開放試點，上海完全有條件、有基礎試驗這件事。”李克強對陪同的上海市主要領導說。
在國務院發展研究中心副主任隆國強看來，新一屆中央政府之所以力推自貿區，主要是基於對外開放和改革兩個宏觀背景：2008年全球金融危機後，外部市場沒有那麼繁榮，製造業跨界轉移的高潮成為過去，特別是勞動密集型產業轉移的高潮過去了——這就要求中國探索怎麼能夠在對外開放方面開創新局面、在全球競爭中形成新的優勢；並通過進一步擴大開放，對涉外經濟體制進行調整——包括對外資管理的方式、外資准入的管理、法律法規的調整——進而延伸到國內的體制機制改革。
也因此，中央更在意的是，自貿區在對外開放、對內推動政府體制機制改革的探索作用，而非單純的經濟增長。
據時任上海市委副書記、市長楊雄回憶：“當時他（總理）一再問我，上海是不是要改革？我說是，態度表得非常堅決，我說我們沒要政策，我們要改革……當時總理強調，一定要把改革放在第一位，制度創新放在第一位”。
在中央與上海的雙重推動下，遷延多年的上海自貿區，終於呼之欲出。
自總理考察之後，經過半年的緊張籌備——起草方案、獲得全國人大常委會授權暫停《外資法》在自貿區的實施等——9月29日，中國(上海)自由貿易試驗區正式掛牌：自貿試驗區涵蓋上海外高橋保稅區、上海外高橋保稅物流園區、洋山保稅港區以及上海浦東機場綜合保稅區，共計28平方公里。
根據國務院印發的《中國（上海）自由貿易試驗區總體方案》，在這28平方公里內，通過圍網，形成“境內關外”的管理格局：先行先試，以開放促改革、促發展，率先建立符合國際化和法制化要求的跨境投資和貿易規則體系，成為我國進一步融入經濟全球化的重要載體，“力爭經過兩至三年的改革試驗，建設具有國際水準的投資貿易便利、貨幣兌換自由、監管高效便捷、法制環境規範的自由貿易試驗區”。
“一是制度創新，再就是新的開放。”上海市決策諮詢委員會副主任、原上海市政府發展研究中心主任周振華告訴經濟觀察報，“所以，既不給特殊優惠政策，也不搞低稅收。”
二
作為經濟開放自由的象徵，自貿區的概念甫一出臺，即在市場上引發瘋狂——即便很多人尚不清楚自貿區究竟是什麼，但他們將自貿區視作中國進一步改革決心的寫照，將其視為繼深圳特區成立、浦東開發之後的國家又一次開放紅利；國外自貿區的實踐——人流、物流、資金流的自由進出，則讓他們對上海自貿區有著太多的期待、猜測與想象。
火爆的情形在自貿區9月29日掛牌前就開始了。
整個2013年9月，有600多個企業註冊名稱獲得工商核准。根據自貿區新政，如果這些企業符合試驗區備案制條件，即有望入駐試驗區——這一數量相當於外高橋保稅區一年的新增企業數。
10月8日國慶長假結束後，外高橋的自貿區綜合服務大廳開始呈現人山人海的局面：每天早晨8點半，大廳門外等待註冊的人員隊伍就已排到了大廈拐角、隊伍必須拐彎排；9點辦公開門前，等候者已有近百人。而那些在當天上午10點後、下午3點後到的人，很可能根本拿不到窗口的取號。據自貿區管委會當時的介紹，10月8日開始，在自貿區綜合服務大廳辦理註冊的企業每日都有“550家以上、近600家”。
“從10月1日到7日，每天自貿區都人滿為患：在我們的大廳裡待不下，就待在我們的廣場；在廣場待不下，就在沿街的馬路上坐著……都是來諮詢的，還有一些是來辦理手續的。”2013年10月13日，在復旦大學一個關於自貿區的論壇上，時任中國（上海）自貿區管委會副主任簡大年感嘆，“自下而上的熱情充斥著整個自貿區”。
那些因搶購黃金而令人側目的“大媽”，甚至願意花5000元去購買一本有關自貿區的資料彙編，也願意花2萬元的年租金去自貿區註冊公司——沒有在自貿區經營業務的渠道、也不打算實際運營公司，更不瞭解自貿區的未來，她們只是想在自貿區“佔一個坑”， 希望將來租金跳漲後，將手中的“殼公司”進行轉讓，以賺取其中的差價。
作為上海自貿區開發主體中的唯一上市公司，外高橋在不到一個月的時間裡市值翻一番！
不過，與這些市場反應相比，來自中國其他地方政府的對自貿區的反應，則激烈的多。
三
中國(上海)自貿試驗區的火爆，猶如投石深潭，攪動中國區域競合的一池沸水。
在上海自貿區消息公佈、正式方案公佈前，就先後有青島、天津、重慶、廣東、寧夏或公開或猶抱琵琶半遮面的表示，要申請成立自貿區；在其方案公佈後，武漢也加入意圖申請自貿區的牌局。
而緊鄰上海的江蘇、浙江，更是擔心上海的自貿區會造成“虹吸效應”：上海自貿區賦予企業的國際化運營、貿易便利化、金融自由化等優惠政策，會直接促使有海外業務的企業更願意將一些總部功能放到上海，從而對當地擴大招商引資和進出口形成影響。
甚至更遠的香港、新加坡，亦擔心上海自貿區對其形成影響。亞洲首富李嘉誠曾公開表示，上海自貿區將在短期內對香港產生巨大影響，包括對金融服務業的影響。一旦人民幣能夠自由兌換，對上海發展將更加有利。他強調，“如果香港不急起直追，便會落後於人。”
自然，“急起直追”、要求設立自貿區成了各地的當然議題。
2014年3月上旬的全國“兩會”，成了競逐自貿區的主戰場：在全國“兩會”召開前，全國除港澳臺之外的31個省、自治區、直轄市中，除去先行試點的上海，27個地區明確提出設立自貿區，只有北京、山西、青海三地尚無計劃；而來自以上27個地方的全國人大代表、政協委員，在全國“兩會”上，通過提案、議案或當面彙報的方式，表達在當地設立自貿區的意願，以期獲取中央高層的更多重視。
2014年3月5日，時任重慶市市長黃奇帆在北京的“兩會”上，建議國務院和有關部門支持重慶設立自由貿易園區。黃奇帆話音甫落，全國人大代表、四川省商務廳廳長謝開華向媒體宣稱，與重慶毗鄰的成都也正在向中央申報“內陸自貿區”。
同日，時任廣西壯族自治區黨委書記彭清華在廣西代表團全體會議中表示，希望國家支持廣西規劃建設北部灣自由貿易港區試點。彭清華打出了廣西對東盟的合作牌，認為北部灣應該是具備這方面條件的，也有一定的代表性，希望國家優先考慮。
在遼寧代表團開放討論上，時任遼寧省長陳政高表示，希望國家批准在大連設立自由貿易區。他說，2013年國務院在上海設立自貿區是中國新一輪對外開放的開始，遼寧一直是經濟大省，但近年來經濟增長全國排名下滑，主要是因為開放落後於南方，“至少晚5—10年”。因此，“這一輪開放的‘班車’，遼寧無論如何得上去，無論如何不能落下。”
至於天津、廣東、福建這些本來就更有開放尤其的地區，談起自貿區更是當仁不讓。
“現在的關鍵是，大家都覺得這是個政策，我的拿，但這個政策到底是什麼，還沒有真正劃分清楚。”時任國務院發展研究中心辦公室主任隆國強認為：各地紛紛希望上馬自貿區，主要是基於兩方面的原因：一是期待通過設立自貿區所進行的開發與改革，來為當地經濟發展創造新的紅利；二是，無論這些地方是否真正理解自貿區，儘管上海自貿區也並沒有給予優惠稅收政策，但是自貿區先行先試的權利，對於各地來講，仍然有吸引力。
在各地“眼紅”、憂慮引發的強勢博弈之下，國務院總理李克強要求，“要建設好、管理好中國上海自由貿易試驗區，形成可複製可推廣的體制機制，並開展若干新試點”。
2015年4月，國務院公佈廣東、天津、福建三地的自貿區的總體方案，以及上海自貿區改革開放方案。隨後第二天，廣東、天津、深圳三地的自貿區統一正式掛牌成立。
2017年3月30日，國務院正式印發了《中國(遼寧、浙江、河南、湖北、重慶、四川、陝西)自由貿易試驗區總體方案》，第三批自貿區名單終於揭曉，中國自貿區建設形成“1+3+7”的新格局。
四
時隔5年，儘管與大媽們的期待漸行漸遠，自貿試驗區依然是中國在全球貿易格局棋盤下突圍的重要一子。
面臨國內外經濟下行壓力，上海自貿試驗區的目標是要逆勢而上：這塊 “試驗區”，以上海1/50的土地，創造出了上海42%的外貿總值；2013年至今的5年時間裡，上海自貿試驗區新設企業增至5.2萬家，共有企業8.7萬家，其中新設外資企業達9450家。
在推進外商投資管理體制改革、試行負面清單管理模式、國際貿易單一窗口等方面，上海自貿區有很多個“第一”：第一個符合國際規則的國際貿易“單一窗口”、第一個聯通境內外資本市場的自由貿易賬戶、第一份打破“玻璃門”“彈簧門”的“證照分離”改革清單等。
“按照自貿試驗區的功能定位，應該講，上海自貿試驗區還是取得了一些成績，特別是在制度創新方面，按照準入前國民待遇，搞了3個版本的負面清單，雖然還和國外的負面清單有差距，但畢竟是從正面清單走向了負面清單，跨出了實質性的一步；另外是制度改革——證照分離、事中事後監管，也進一步和國際接軌，是一種新的探索；貿易便利化方面也採取了一些措施——改進了原來的通關檢驗。還有，就是開放了一些領域：包括全資醫療機構、IT賬戶、‘滬港通’等等。”上海市決策諮詢委員會副主任、原上海市政府發展研究中心主任周振華總結，雖然也存在一定的問題，“應該講，這些還是達到了預期的目標和效果”。
其中，最亮眼的莫過於投資貿易的負面清單管理模式內容。所謂負面清單管理模式，相當於投資領域的“黑名單”，列明瞭企業不能投資的領域和產業。這種模式的好處是讓外資企業可以對照這個清單實行自檢，對其中不符合要求的部分事先進行整改，從而提高外資進入的效率。但在彼時的中國，對外資進入目前依然實行政府審批制。這使外資企業很不適應，常常在審批過程中陷入扯皮，降低了外資進入的效率。
2013年9月29日，上海市政府在自貿試驗區率先對外商投資准入實施負面清單管理模式，拿出了中國的第一份負面清單。
據上海財經大學自由貿易區研究院院長趙曉雷介紹，在建設初期，雄心勃勃的上海自貿區制定外商投資負面清單是對標美國，工商登記改革對標中國香港，口岸效率對標新加坡。
此後的五年裡，負面清單的限制性措施由190項縮減至95項，並覆蓋現有的11個自貿試驗區。進一步擴大開放的領域包括採礦業、製造業、交通運輸業、信息和商務服務業、金融業、科學研究和文化等。
這甚至為當時中國的國際經貿談判提供了技術支持。2013年7月，從2008年就開始的中美BIT談判終於以“准入前國民待遇加負面清單”的模式進行了實質性談判。2015年中美BIT談判進入關鍵階段，當年6月，雙方首次交換負面清單，並開始負面清單談判。
2018年3月，上海自貿區發佈“自貿區卓越指數”指標體系。5月，這套依據世界自由貿易區組織的“未來自貿區計劃”來設計的指標體系受到了國際認可，其中，營商便利、經濟貢獻這兩個緯度的內容得到了世界自由貿易區組織的借鑑和採納。
不過，周振華也坦陳，自貿區“試驗到一定程度，就受到一定的侷限，再進一步的制度創新已經不能侷限在一個自貿試驗區”。比如，商事登記制度改革，在一個小區域裡做，沒用，因為企業是流動的。有些開放措施，也不能侷限在一個區域，否則沒法進行壓力測試。
而商務部研究院外資研究部主任馬宇在上海自貿區成立之初就告誡，設立中國（上海）自貿區的戰略意圖雖被概括為“以開放促改革”，但設立自貿區這一戰略舉措本身卻是延續多年的“以地方試驗探索改革經驗”的改革路徑的延續、甚至是依賴；而過往數年，中國大量設立各類先行先試改革試驗區效果不彰、甚或無疾而終的經歷在在表明：改革越到後期，越需要自上而下的改革和推動；此時，再一味地讓地方試驗，有可能在央地博弈中白白浪費時間，成為事實上的延緩改革之舉。
五
2018年，全球經濟面臨著貿易政策改變、全球金融環境突然惡化以及地緣政治局勢的日益緊張。中國也面臨著新的挑戰。
這一年，自貿區試驗即將年滿5年，中國的改革開放也迎來40週年，下一步將如何擴大開放？
2018年4月13日，人們獲得了答案——習近平主席在慶祝海南建省辦經濟特區30週年大會上宣佈，設立海南自由貿易港。
自由貿易港是設在一國（地區）境內關外、貨物資金人員進出自由、絕大多數商品免徵關稅的特定區域，是目前全球開放水平最高的特殊經濟功能區。相較自貿試驗區，自由港是全方位的開放，包括貨物流通、貨幣流通、人員流通、信息流通，以及法律和監管方面的全方位變革——自由港內所實行的那套規則，一定是圍欄外不可複製、不可推廣的，否則就不叫自由港了。
上海也在考慮由自貿區向自由港升級。
“自由港到底怎麼弄、圈子畫多大，關鍵看這個自由港是什麼模式、什麼功能定位：如果僅僅是轉口貿易、離岸貿易，那不用圈很大（地），就港口、機場附近圈一點——這麼弄，保稅區也可以做，就沒有意義了。”周振華的建議是，上海自由港應該是一個綜合性的自由港的發展模式。
這一次，自由港能真正為中國翻開新的一頁麼？
專題鏈接：中國改革開放編年史（1978-2018）
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