核心提示：拆遷這一被廣泛關注的社會話題，經過多年治理的確有所好轉，但依然面臨一些問題。所以，一些專家呼籲，要儘可能減少甚至消除無論是在農村還是城市中的拆遷爭議問題，還是要通過立法途徑進一步改革。
資料圖。
如今，距離2011年實施的《國有土地上房屋徵收與補償條例》已經過去7年之久了。
這7年來，除了最高院出臺過有關司法解釋之外，立法機關對於拆遷這類法律問題沒有進一步動作。
從實際的應用效果來看，拆遷這一被廣泛關注的社會話題，經過多年治理的確有所好轉，但同時也存在著一些問題。
諸如，我國現行法律體系只對國有土地上的房屋徵收進行了規定，而對於集體農村土地房屋徵收至今還沒有相關法律出臺，這也使得農民房屋的強制拆遷目前尚無專門的法律可依。
對此，有許多專家呼籲，要儘可能減少甚至消除無論是在農村還是城市中的拆遷爭議問題，還是要通過立法途徑進一步改革，要終結二元徵收立法體制，要出臺一部統一的不動產徵收法。
我國拆遷立法進入攻堅期
談起我國的拆遷立法進程還應該從1991年說起。
彼時，隨著我國經濟建設高速發展，城市的建築需求逐漸加大，城市改造拆遷的問題也開始浮出水面。
當時，為了解決這一問題，國務院發佈了我國第一部系統規範城市房屋拆遷的行政法規《城市房屋拆遷管理條例》，以配套當時的城市規劃法。
隨後，1994年我國又出臺了《城市房地產管理法》，由此也拉開了我國房地產市場化的序幕，各地開發商也逐漸成為中國各地建設的主力軍。
但是，當時的法律也暴露出一個重要問題，由於法律沒有規定公益與商業拆遷的區別，其運作模式依然是建設單位向政府申請拆遷許可，獲批後實施拆遷，如果發生糾紛由政府裁決，如果被拆遷人拒絕拆遷，政府可以實施強拆。這樣的規定在那些年裡引發了大量爭議，也使得各地強拆與對抗強拆的事件層出不窮。
問題一直持續到2007年，那一年我國的《物權法》出臺，其42條明確規定，“為了公共利益的需要，依照法律規定的權限和程序，可以徵收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產。徵收單位、個人的房屋及其他不動產應當依法給予拆遷補償、維護被徵收人的合法權益，徵收個人住宅的還應當保障被徵收人的居住條件。”
為了配合我國的物權確權工作，當年《城市房地產管理法修正案》正式通過，其中規定：“為了公共利益需要，國家可以徵收國有土地上單位和個人的房屋，並依法給予拆遷補償，維護被徵收人的合法權益；徵收個人住宅的，還應當保障被徵收人的居住條件。具體辦法由國務院規定。”
為此，國務院在當年專門召開常務會議，要求出臺《國有土地上房屋徵收與補償條例》，這一條例當年引起了社會極大反響，在徵求意見的過程中，各方面展開了激烈討論，甚至導致有關這部條例的修改一直持續了三年，直至2010年才通過，2011年正式實施。
《國有土地上房屋徵收與補償條例》正式施行，標誌著我國行政強拆告別了歷史舞臺。可以說，這的確是我國拆遷立法工作里程碑式的進步。
徵收農民的房屋尚無專門立法
雖然城市拆遷問題隨著有關法律法規的規範得以解決，但並不意味著拆遷問題在我國已經不再是難題。
城市房屋拆遷徵收問題，經過多年的發展、規範，的確已經有了很大的進步，無論是在立項、程序、公示還是補償標準等方面，都已經得到了進一步的規範和提高。
然而遺憾的是，目前，在我國集體土地的房屋拆遷問題上，我國現有的法律法規還是空白，缺乏專門的依據，只能還是以1994年出臺的土地管理法的有關規定為準，並沒有與城市房屋拆遷制度同步。
常年從事拆遷法務工作的律師楊在明表示：“目前的法律規定導致農村拆遷無法可依，也就使得大量農村拆遷矛盾的發生，甚至流血衝突的事件也不少見，因此，有必要對集體土地上的房屋拆遷制度進行系統上的規制與設計，這也是十分緊迫的一個問題。”
“此前，附著與被附著的土地與房屋的關係，在《國有土地上房屋徵收與補償條例》裡一直是處於被忽視的狀態。而客觀上，徵收也好，拆遷也罷，實際上都是為了取得房屋附著的土地。對這一點的忽略，將直接導致徵收的方向偏差——補償出現只補償或者重點補償房屋的市值，而土地的市值、溢價等得不到補償，從而出現‘越拆越窮’的現象。”楊在明說。
中國法學會行政法學研究會副會長、中國政法大學副校長馬懷德在接受媒體採訪時也曾多次表示，集體土地徵收立法非常必要。“目前，大家注意力都集中在國有土地徵收條例上，但城市可用的土地越來越少，地方政府現在大部分的徵地和拆遷都是在集體土地上進行的，由於該領域立法比較薄弱，沒有一系列的程序保障，其立法必要性遠高於城市拆遷立法。”
馬懷德進一步表示說：“集體土地更應保護。城市土地所有權是國家的，但農村集體土地不同。把不是你的東西變成你的東西。因此，從某種意義上說，集體土地徵收的程序、條件、補償標準，都應當比國有土地使用權收回更嚴格。”
不動產徵收法還有多遠？
除了呼籲出臺有關集體土地管理辦法外，一些專家還認為，在我國出臺一部統一的不動產徵收法也十分有必要。
他們認為，目前，國有土地與集體土地徵收實行的二元立法模式，並不利於土地徵收工作的統一管理，無論是物權法還是土地管理法都無法涵蓋所有的土地徵收行為，這也使得出臺一部不動產徵收法很有必要。
對此，專家們的主要依據在於，目前，我國現行法律體系只對國有土地上的房屋徵收給出了規定，而對於集體土地上房屋徵收的法律規定基本屬於“空白”，主要是由效力層級很低的地方性法規、規章甚至是一般規範性文件規定。
因此，專家們表示，應當推出一部統一的法律即土地徵收法，而不是現行的採用二元立法體制，將國有與集體土地區別開來，採用不同的辦法。如果不這樣做，一是會造成很多矛盾，二是也有人身歧視之嫌。
對此，沈巋表示，“目前，拆遷條例只涉及城市拆遷，而徵收補償法還應包括農村建設用地的徵收，這樣的做法目前符合我國的國情，如果用一刀切的方式會使得問題更加複雜，立法應是一個審慎的過程，現在還不到統一立法的時候。
“要制定一部不動產徵收的法律，不僅解決徵收的條件、範圍等問題，還要解決程序問題，防止公權力的濫用，以能夠更好地保證私權利受到保障，因此，我國目前還有大量的問題要解決，現在看來條件還不是很成熟。但是，儘管困難非常大，我們還是要儘可能努力，把我們的思路提煉清晰，只有這樣才能切實推動法治發展，儘可能減少無論在農村還是城市中的拆遷悲劇。”
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