清產核資要抓住五個要點
——基於浙江嘉興三縣四村試點的觀察與分析
趙興泉 王敬培 賀學明
中共中央、國務院《關於穩步推進農村集體產權制度改革的意見》發佈後，浙江省嘉興市選擇資產規模較大的海寧桃園村、資產規模處嘉興市平均水平的海寧市張店村和平湖虹霓村、資產規模較小的秀洲南梅村先行開展村集體資產清產核資試點工作。調研組對嘉興三縣四村的清產核資進行了全過程跟蹤觀察，對江蘇常熟市和蘇州吳中區全域開展了農村集體資產清產核資情況進行了深入調查研究。
一、誰來清
由於嘉興市三縣四村的清產核資是由嘉興市農經局統一組織的試點，故在實際操作中，均採用由市縣(市、區)農村集體“三資”主管部門統一指導、試點村所在鄉鎮組織實施，村集體經濟組織作為實施主體組織人員力量進行清查的方式，其中，海寧市桃園村和張店村，由村委託有資質的專業機構具體實施。所需經費由鎮級財政安排。
嘉興三縣四村的清產核資試點，在解決誰來清的問題上，基本形成了“政府主導、部門指導、村鎮主體、社會參與”的方式，這種方式，在對江蘇常熟、蘇州吳中調研中已得到證實，是一種可複製、可推廣的模式。政府主導，就是縣鄉黨委、政府建立領導小組，制定相關政策，行政推動清產核資工作。部門指導，就是縣鄉農村集體“三資”主管機構負責具體的業務指導，包括技術培訓，等等，同時，監察、財政、建設、國土、審計和農口其他有關部門也密切配合。村鎮主體就是集體資產權屬主體集體經濟組織為實施主體。社會參與，就是由村鎮主體根據資產類別和特性，對於自身沒有能力的作業，委託有資質的專業技術機構實施，讓社會中介組織按購買提供服務。調研發現，是否需要聘請有資質的專業機構，要因地制宜;凡是賬內有明細標註的，可以不再進行丈量;要進行實物丈量的，最好請有資質的專業機構實施。至於費用承擔問題，應始終堅持“多予少取放活”的方針，以“農民負擔持續減輕不反彈”為原則，借鑑江蘇常熟的辦法，由市鎮兩級財政按一定比例負擔。
二、清什麼
嘉興土地承包經營權確權登記頒證已全面開展，因此，試點村的清產核資工作，重點是查清核實未承包到戶的農地和集體經營性建設用地、經營性資產和公益性資產。通過本次清理後，經界定權屬為組級資產的，仍按原有模式管理。對集體統一經營的經營性資產和公益性資產，查實存量、價值和使用情況;對村級債務逐一核實，理清債權和債務;做到賬證相符和賬實相符。
四個村的試點經驗表明，全面開展清產核資，要與農村土地承包經營權確權登記頒證、農村宅基地及住房確權登記發證工作同步配套。對於這一塊資源性資產，重在查漏補缺，重在做好成果轉化。而對於經營性資產和非經營性資產則要作為重中之重，全面搞清這些資產的存量、結構、分佈和運用效益等。同時，要高度重視村級債務問題，既要搞清債權債務，更要對村級負債有明確說法。
三、怎麼清
在“怎麼清”的實務操作中，嘉興三縣四村試點的經驗具有借鑑性。江蘇常熟市和蘇州吳中區也基本上採取了“建立組織—制定方案—清查核實—權屬甄別—公示確認—調賬造冊入網—上報彙總”等八大流程，但其核心環節都是緊緊抓住了清查、公開和登記三大環節。衡量農村集體資產是否查清核實，要以賬物、賬款、賬賬、賬證、賬表“五相符”為目標導向。對於具體問題要具體分析，要因地制宜不搞一刀切。如賬實核查中的實物丈量計算問題，賬內的，要逐一與實物核對，如賬內已有明細標註的，不再進行丈量。賬外的要在實物丈量的基礎上，乘勢進行權屬甄別，經公示無誤後入賬。再如非經營性資產的價值重置問題，無原始憑證的，要進行估價;賬面價值與實際價值背離較大的，要進行價值重估;重置後的價值，要以集體經濟組織成員認可為原則。要與農村集體“三資”後續管理相銜接，以有利於規範化、信息化管理為原則，抓住清產核資機會做細做實基礎工作，包括憑證明細、照片圖片和地理信息等。
四、清出來的問題怎麼處置
嘉興三縣四村試點遇到了一些較難處理的問題，主要有：一是村級發展抱團建設項目的資產難處理。目前多村抱團項目除公司化運作外，一般的賬務處理是資產全部作為牽頭村的固定資產，造成牽頭村的實際資產與賬面資產不符，虛增了該村的資產和負債。二是部分土地資源難界定。清查中發現，村級集體建設用地上“房地分離”現象比較普遍，有的私營企業在租用的村級土地上建造廠房，而村級沒有土地使用權證，面積和價值難以確定。三是違章建築資產難處置。清理中發現，盤盈資產中存在承租企業私自搭建的違章建築物，合同到期收回後，資產權屬雖歸村所有，但盤盈的違建房產是否應該重新估價入賬就成了問題。四是林業資產的核實與登記較難。隨著新農村建設及村莊綠化工作的推進，村級林木資產數量較大、品種繁多、規格不一，給清理統計帶來較大的難度，且難以估算價值。五是在建工程項目中費用處理難。在建工程中，一些達標創建、綜合整治等項目支出既不形成固定資產，也未及時轉賬核銷，清理後核銷金額大，影響集體經濟當年的經營收益。
六是部分債權核銷難。應收款中有部分賬齡超長又無回收可能的債權，本應及時進行核銷，但實際操作中，部分村幹部顧慮核銷後影響年度收益和業績考核，部分村民代表則認為是歷史上村幹部造成的，主張責任追究而不贊成核銷。七是債務化解難。除強村發展項目的經營性負債外，村級債務主要是新農村建設的工程欠款、各類專項應付款，這些負債絕大部分無收入來源，化解難度較大。調研發現，蘇州市吳中區在清產核資中，由區政府制定資產處置規範性文件，出臺《農村集體資產規範處置操作辦法》，對處置資產情形、規範處置程序和辦法作出明確規定，初始決策建議權歸集體經濟組織，經鄉鎮政府審核批准後付諸實施，值得各地借鑑並推廣。同時，要重視對財政轉移支付形成的資產處置，對政府撥款、減免稅費等形成的資產，劃歸農村集體經濟組織所有。要重視對未取得合法證照的資產處置，只要是事實上長期存在的、與現行規劃沒有明顯牴觸的、對發展集體經濟起著舉足輕重作用的，應當給予合法資格，補辦相應證照。
五、清後怎麼管理
農村集體資產清產核資，與農村三塊地、農民三大財產權利改革緊密相連、息息相關，為此建議，一是國家相關主管部門要加強指導。建議中央有關部門抓緊出臺“穩步推進農村集體資產清產核資的指導意見”，明確並細化政策口徑、分步推進要求、主要技術路線、資產界定處置辦法等。嘉興三縣四村試點和蘇州縣(市、區)的經驗表明，無論是農村集體資產股份合作制改革已完成村，還是未改革村都有必要全面開展清產核資，但不宜採用“一刀切”的辦法，要允許各地因地制宜。對農民財產三大權利改革基礎比較紮實的地方，重在查漏、補缺，“缺什麼”就“補什麼”，重在農村集體“三資”管理的規範化、常態化、信息化建設;而對於尚未進行股份合作制改革的地方，則要更加重視為推進改革而打好基礎。二是要重視村級債務化解問題。要抓住全面開展農村集體資產清產核資的難得機遇，高度重視化解村級債務問題。既要查清債權和債務，更要客觀分析債務形成的原因，出臺支持村級債務化解的政策。村級債務的化解要分類施策，按照“誰受益，誰負擔”的原則落實債務人，通過清欠消債、核銷減債、拍賣還債、劃轉抵債等多種方式，幫助村級組織化解債務。同時，要完善農村公益事業建設機制，健全新增債務責任追究制度，嚴控新增不良債務。探索建立村級債務化解考核激勵辦法，將化解債務與以獎代補掛鉤;支持發展壯大村級集體經濟，推進村級債務的化解，促進美麗鄉村建設，加快鄉村基層社會治理現代化。
(作者單位：浙江農林大學、浙江省嘉興市農經局)
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