2018年5月14日，西安市人民政府發佈了《西安市土地儲備條例（徵求意見稿）》及《西安市人民政府辦公廳關於進一步加強建設用地規劃管理工作的通知》。
在此之前，西安市人民政府於2018年3月1日發佈了《西安市關於強化政府主導棚戶區改造工作的實施意見（代擬稿）》，2018年3月5日印發了《西安市深化土地供給側結構性改革實施方案》，上述規定均體現出政府對於土地儲備及建設用地規劃管理的逐步加強。
結合土地供應市場的現狀，我對最新頒佈的上述規定所產生的影響進行了如下分析。
最新規定的主要內容
《西安市土地儲備條例（徵求意見稿）》
（一）
⒈成立西安市土地儲備管理委員會作為全市土地儲備工作的決策機構；全市土地在供應前均納入政府儲備。
解讀
設立土地儲備委員會延續並強化了市級政府對於土地市場的管控力度，削弱區縣級政府對於轄區內土地供應的干預，是繼“土地管理領導工作小組”制度出臺後，通過地方性規定進一步加強市級管控權力的制度性設計。
⒉土地儲備實施集中統一管理，儲備土地供應實行集中統一供應，堅持“統一規劃、統一收購、淨地出讓、市場運作、資金集中”的原則，建立“一個渠道進水、一個池子蓄水、一個出口放水”的土地儲備管理機制。
解讀
限制了“毛地”供應以及通過設置一定的參與競買條件鎖定土地使用權競得人的路徑。
⒊土地儲備的範圍：
列入土地儲備計劃已徵收的土地；
實施城市規劃進行調整的土地；
因單位撤銷、遷移等原因，收回的原劃撥土地；
土地使用期限屆滿依法收回土地使用權的土地；
無使用權人的土地；
人民政府行使優先購買權取得土地使用權的土地；
依法收回的閒置、荒蕪土地；
改變原批准用途被依法收回的土地；
以出讓方式取得土地使用權後無力開發且不具備轉讓條件被收回的土地
其他需要進行儲備的土地。
解讀
明確了土地儲備的範圍，將城市規劃調整用地、單位搬遷劃撥用地、閒置土地等納入土地儲備範圍，在一定程度上限制了通過規劃調整實現變更用地性質，同時鎖定變更后土地使用權人的路徑。
⒋土地儲備機構應按照國土、規劃、建設、市政等部門的要求，對儲備土地進行必要的前期開發整理，使之具備供應條件。土地前期開發整理費用列入土地儲備成本。
⒌儲備土地的臨時利用期限一般不超過兩年。臨時利用期間不得修建永久性建築物。
⒍用於商品住宅、商服、旅遊、娛樂、工業等經營性項目的土地必須採取招標、拍賣或者掛牌方式方式出讓，其中商服、商品住宅用地須採取拍賣方式出讓。
解讀
進一步明確了商服、住宅用地的拍賣方式，提高市場競爭度，增加供地的透明度。
《西安市人民政府辦公廳關於進一步加強建設用地規劃管理工作的通知》
（二）
⒈對於經過公開招拍掛的土地，嚴格按照《國有土地使用權出讓合同》約定的規劃用地性質及其他規劃條件執行；所有非住宅類房地產項目均不得變更為住宅用地。原通過劃撥或協議出讓方式取得的城市低效存量土地項目，原則上按規劃執行，需要變更土地性質的，按程序報市政府研究審定。
解讀
招拍掛取得的工業、科研等用地，必須嚴格按照出讓合同用地性質執行，非住宅項目變更為住宅項目一律禁止。
但由於歷史原因按照協議或劃撥出讓的土地，是否可以變更為住宅用地並未完全禁止，而是將審批權上升至市級政府個案研究。
從該條款可以看出，政府對於住宅類規劃變更項目持限制態度，對於可持續增加地方稅收、活躍市場的非住宅項目變更用地性質持鼓勵態度。
⒉規劃或土地證載的各類綠地、交通、市政基礎設施用地，以及公共服務和公共管理設施用地，文化、教育、科研、醫療和體育等用地，原則上不得變更為商品住宅或商業類開發用途。
解讀
基礎設施用地、公共服務和公共管理設施用地等原則上不得變更為住宅及商業開發用途，但並未完全禁止，為特殊項目留有餘地。
⒊工業、物流倉儲用地如需變更為其它用途的，按程序重新研究審定、核發規劃條件。
⒋鼓勵支持商品住宅用地變更為商業用地用於建設高品質特色酒店。
⒌對全市涉及用地性質變更事項，均須統一由市政府規劃部門按程序上報市政府研究審定。
解讀
體現出政府對於土地用途變更審慎性態度，一事一議。
最新規定對土地市場產生的影響
對土地供應的影響
（一）
⒈對城中村（棚戶區）改造項目綜合開發用地的影響
目前，西安市非政府主導實施的土地一級整理集中在城中村（棚戶區）改造項目。項目的改造（投資）主體在完成土地一級整理後，將一級整理的拆遷安置成本與土地出讓金掛鉤，實現在土地掛牌中的“排他”。
實質上，西安市城中村（棚戶區）改造項目為一二級聯動模式，城中村（棚戶區）綜合開發用地的供應並未實現市場化。
一旦《西安市土地儲備條例（徵求意見稿）》、《西安市關於強化政府主導棚戶區改造工作的實施意見（代擬稿）》等規定正式出臺並貫徹實施，一級整理將由政府自行實施，整理完成的綜合開發用地將統一收儲、統一供應，項目的改造（投資）主體不再具備取得項目綜合開發用地的“優先權”，亦不再享受土地出讓金優惠政策。
⒉對招商引資項目的影響
在此之前，地方政府因基礎設施建設需要，或產業發展需求等，與企業簽署投資類協議，約定企業在提供資金、建廠生產等前提下，為企業在區域內提供土地。
之後，政府通過設定條件或其他方式保證企業以公開出讓的方式取得土地使用權。
隨著土地供應政策的逐步嚴格和規範，所有土地的供地方案均需通過西安市土地管理工作領導小組的審批，以招商協議等形式供應土地的途徑將逐步無法實現。即使區縣政府、管委會等簽署類似協議，其亦無法保證企業最終競得土地使用權。
⒊對按照現狀掛牌項目的影響
淨地出讓原則，在西安市土地管理工作領導小組的工作會議紀要中已明確提出，在之後制定或出臺的相關文件中，均進一步明確了淨地出讓的原則。在此情況下，所有的土地將無法按照現狀拍賣。
通常現狀拍賣的目的主要是實現在競買中“排他”，因此，淨地出讓實際上遵循了土地供應的市場化原則。
對於土地用途變更的影響
（二）
目前，西安市可以通過簽署《出讓合同補充協議》，或通過委託掛牌的途徑實現土地用途的變更，而且上述途徑可以保證原土地使用權人取得用途變更後的土地使用權。
從本次發佈的規定看，今後將嚴格控制非住宅用地變更為住宅用地，但是土地用途變更並未被鎖死。
另外，從程序上看，所有的變更土地用途的方案需報市政府審批。
但是，本次的規定並未明確土地用途變更的具體途徑。從《西安市土地儲備條例（徵求意見稿）》的規定看，變更用途後的土地應納入儲備土地的範圍，即土地變更用途後應重新公開掛牌出讓，不得直接簽署補充協議或委託掛牌出讓。
換言之，即使土地完成變更用途的規劃、報批手續，原土地使用權人亦未必可以取得用途變更後的土地使用權。
關於最新規定落地實施的預判
總體而言，本次制定、發佈的規定將有利於進一步規範土地市場。
但是，從內容上看，大部分是對之前相關通知、會議紀要、政策操作等的進一步細化和明確，特別是商服、商品住宅用地須採取拍賣方式出讓的內容已在之前多次提出。
因此，有關土地供應等的最新規定最終如何確定、如何落實，還有待於實踐驗證。
事實上，儘管作出相關規定，政府層面未必能全面執行，基於經濟環境需要、重點行業發展、解決歷史遺留問題等多方面因素影響，上述規定仍存在被打破的可能性。
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