據媒體5月21日報道，歷時兩年多，《“十三五”現代金融體系規劃》（下稱《規劃》）已於近日出爐。該《規劃》由央行牽頭，發展改革委、科技部、工業和信息化部、財政部、農業部、商務部、銀保監會和證監會等九部委共同編制。
與《金融業發展和改革“十二五”規劃》相比，此次《規劃》聚焦打造“現代金融體系”，而參與編制的部門也首度由過去的“一行三會一局”擴展到九大部委。據瞭解，這份《規劃》長達84頁，主要包括健全金融調控體系、建立現代金融監管體系、優化現代金融機構體系、健全金融市場體系、建設高層次開放型金融體系、強化金融基礎設施體系、完善支持實體經濟的金融服務體系、築牢金融風險防控處置體系等八大任務。
其中，在防風險方面，《規劃》提出，要發展穿透式監管新技術。實施穿透式監管，在當前金融業混業經營的大背景下，尤其是對金融控股集團而言，顯得尤其重要。
今年3月25日，中國金融四十人論壇（CF40）學術顧問、中國人民銀行行長易綱曾指出，“少數野蠻生長的金融控股集團存在著風險，抽逃資本、循環注資、虛假注資，以及通過不正當的關聯交易進行利益輸送等問題比較突出，帶來跨機構、跨市場、跨業態的傳染風險。”
針對金融控股公司帶來的這種跨市場風險，CF40成員、中國人民銀行金融研究所所長孫國峰5月19日在公開場合指出，“需要建立內部的防火牆以隔離這個風險，進行穿透式監管。但如果將金融控股集團內部的業務完全隔離，和金融控股集團當初設立的初衷也是相悖的，這就決定了混業經營模式下金融控股集團存在這種內生的風險。”
孫國峰認為，混業經營自身存在著不透明風險、道德風險、監管套利、投資者保護不利四方面風險，而這又是一個內在的矛盾，也可以稱之為混業悖論。為了防範混業經營的風險，他認為，應當堅持總體分業經營為主的基本框架，不鼓勵發展混業經營，對已經存在的混業經營要加強監管。需要整合監管資源，加強監管協調，進行綜合監管，從而實現金融業的總體平衡。他強調，總的來說，分業經營是金融支持實體經濟、防範風險的根本。
以下是孫國峰演講全文。
很高興今天參加“清華五道口全球金融論壇”，並且就金融監管和金融風險防範這樣一個重要的話題和大家做一個交流。金融風險防範和金融監管的內容比較廣，我想有側重地從金融分業經營和混業經營這個角度來進行一個討論。今年是改革開放40週年，也是國際金融危機10週年，我想首先從歷史的角度來回顧一下關於分業經營和混業經營的討論。
如果我們把目光拉長一些，從上世紀初期到現在，分業經營和混業經營的理念經歷過一個週期性的改變，1929年美國大危機，導火索是美國股市泡沫破裂，根本原因是美國的銀行業和證券業混業經營導致的風險傳染。美國有一位經濟史學家約翰·戈登描述當時的前景，美聯儲的會員銀行從美聯儲的貼現窗口以5%的利率融入資金，然後轉手以12%的利率借給證券公司，證券公司以20%的利率再借給投機者，數以億計的資金通過這條渠道源源不斷的進入了華爾街。危機之後美國在1933年出臺了《格拉斯斯蒂格爾》法案，嚴格限制銀行從事交易股票和證券業務，禁止銀行關聯企業以證券業務為主業，禁止證券公司從事銀行業務，目的在於隔離銀行和證券業之間的風險。從這以後，美國進入了差不多半個多世紀的分業經營的時代。
進入到上世紀90年代之後，出於利益驅使，很多美國的銀行通過銀行控股公司的形式進入了資本市場，進行了實際上的混業經營，在這個背景下美國出臺了《金融服務現代化法案》，允許銀行、證券、保險混業經營，推動了混業經營的發展，銀行開始控股投資銀行、財務公司、SIV、SPV、對沖基金和貨幣市場基金等非銀行金融機構，使得銀行創造貨幣大量進入房地產市場和場外衍生品市場，最終房地產泡沫破裂，引發次貸危機，最後導致全球金融危機。
在這兩次危機當中，我們都可以觀察到有個別的小銀行因為傳統的信貸業務損失而倒閉，但這並不是導致危機的主要原因，本質原因還是銀行創造貨幣過度支持了存量資產的交易，導致了資產泡沫，其中1929年的危機是股市泡沫，2008年的危機是房地產泡沫。泡沫破滅形成系統性風險，其中混業經營是一個重要的催化劑。
應當說在目前的銀行信用貨幣制度下，銀行天然就有過度擴張的衝動，但是混業經營使得銀行過度使用貨幣創造權變得更加容易，更容易帶來系統性的金融風險，因此分業經營的關鍵是區分能夠創造貨幣的銀行和不能夠創造貨幣但是可以轉移貨幣的非銀行金融機構。2008年國際金融危機之後，各個主要經濟體進行了金融監管體制改革，在某種程度上分業經營的理念又開始迴歸，比如美國2010年通過的《多德弗蘭克法案》中的其中的沃爾克規則禁止了銀行集團的混業經營。英國2011年的維克斯報告提出了“圍欄法則”，隔離零售銀行和批發銀行以及投資銀行業務。歐盟2012年的利卡寧報告，要求銀行集團強制隔離銀行法人實體和其他銀行業務法人實體，建立起有效的防火牆。
從中國的情況來看，如果我們回顧歷史的話，實際上我們在改革開放初期是混業經營模式，那個時候的銀行可以辦證券和保險。1993年金融混亂的時候，中國政府出臺了治理整頓16條措施，其中一條就是要求銀行要和自身開辦的非銀行金融機構和經營實體徹底脫鉤，1995年之後頒佈了《人民銀行法》、《商業銀行法》、《證券法》，以這些法律為標誌中國走向了分業經營的道路。
本世紀第一個十年的中期，我們國家開始進行金融業綜合經營的試點，除了試點之外，事實上很多金融機構和一些非金融企業自身也做了一些混業經營的業務。這些混業經營的業務在增加金融機構業務多樣性和競爭力的同時，也放大了道德風險和利益衝突，對金融機構自身的風險管理和金融監管形成了挑戰，帶來了跨行業、跨市場、跨區域的風險傳遞。主要表現，一是機構跨界擴張，一些金融機構追求多牌照、全牌照，一些企業控股了不同類型的金融機構，成為野蠻生長的金融控股集團，抽逃資本，循環注資、虛假注資，以及通過不正當的關聯交易進行利益訴輸送等問題比較突出。二是業務跨界套利，表現為不合理的影子銀行，體現為交叉投資、放大槓桿、同業套利、脫實向虛等一系列問題。
我們回過頭來看，混業經營自身存在幾個方面的風險：
一是不透明的風險。混業經營存在複雜性，一個金融控股集團的風險並不簡單的等於集團內部各個實體風險的總和，因此投資者和監管部門可能難以準確瞭解結構和風險狀況，對風險看不清楚，監管責任也不清楚。
二是道德風險。銀行受到存款保險和最後貸款人的支持，這會導致一方面金融控股集團大而不能倒，另一方面，集團內部的非銀行金融機構會預期在危機的時候得到集團內的銀行以及集團的幫助，因此它可以間接地利用政府對銀行的隱性擔保，這樣會刺激金融控股集團和集團內的非銀行金融機構的冒險行為。
三是監管套利。不同金融業務的風險是不一樣的，相應的監管要求也不一樣，特別體現在對資本的監管要求是不同的，但是金融控股集團有可能利用不同的金融業務之間的監管差異進行套利，比如說雙重或者多重負債，這是指金融控股集團內部的兩個或者更多的實體使用同樣的一個資本。再比如說過度槓桿，這是指金融控股公司發行債務取得資金之後，再以股權形式注入到金融控股集團內部的銀行和非銀行金融機構。
四是投資者保護不利。從理論上來說金融控股集團應當追求協同效應，降低成本。這種協同效應應當體現為物理上的一種協同效應，但在實際中金融控股集團可能不會滿足於不同業務子公司之間物理上的協同效應，而是有強烈的衝動利用業務交叉進行監管套利，由於業務規模比較大、複雜性比較高，使得相關的風險會更加突出。比如說美國的富國銀行，作為富國公司控股的子公司，開展交叉銷售，為客戶開立了200多萬個虛假賬戶，而富國銀行內部的監控對此是很清楚的，這就是金融控股集團的冒險行為。從而導致客戶利益嚴重受損，2016年受到了美國監管當局總計1.85億美元的罰款處罰。
總結一下混業經營的這四個風險我們可以發現，混業經營自身存在一個內在的矛盾，我把這個矛盾稱之為混業悖論，也就是說金融控股集團內部不同的金融業務存在著跨行業、跨市場傳遞的風險，因此需要建立內部的防火牆以隔離這個風險，進行穿透式監管。但如果將金融控股集團內部的業務完全隔離，和金融控股集團當初設立的初衷也是相悖的，這就決定了混業經營模式下金融控股集團存在這種內生的風險。
為了防範剛才談到的混業經營的風險，應當堅持總體分業經營為主的基本框架，不鼓勵發展混業經營，對已經存在的混業經營要加強監管。關於選擇什麼樣的監管方式，分業經營不一定對應著分業監管，分業經營的模式下不同業態的金融機構之間存在著公平競爭和規則一致性的問題，同樣需要整合監管資源，加強監管協調，進行綜合監管，從而實現金融業的總體平衡。這方面也有很多國際經驗可以借鑑，比如說日本，危機前就是分業經營，但是綜合監管。
總的來說分業經營是金融支持實體經濟、防範風險的根本。這點我覺得不難理解，因為在實體經濟當中我們也經常強調實體經濟的公司要專注主業，消費者的需求種類是無限的，實體經濟的一個企業也不可能對消費者提供所有的產品。所以從金融業的角度來說，金融機構也要專注主業。
從金融機構自身而言，為了追求自身的利益，產生混業經營的衝動是自然的，但我們回顧歷史可以發現，順應金融機構混業經營訴求作出的監管讓步，往往成為誘發金融危機的重要根源。因此面對金融機構的道德風險，金融監管不能退讓，應當堅持總體分業經營為主的基本框架，嚴格規範金融綜合經營，強化綜合監管，有效防範金融風險，打好防範化解重大風險攻堅戰。
最後我想引用英格蘭銀行首席經濟學家AndyHaldane的一句話，作為關於金融風險和金融監管關係的總結，他是這樣說的：歷史上反覆出現過以改進金融體系和經濟活力為名，弱化或者是取消監管標準的案例。輕率地跟隨這一思路，可能令我們重蹈或近或遠的過去監管失誤的覆轍。
我的彙報就到這裡，謝謝大家。
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