導讀：從本質上看，特色小鎮的培育實際上是對於空間資源的一個調整，近日出臺的《關於規範推進特色小鎮和特色小城鎮建設的若干意見》中就有這樣幾個關鍵詞：產業特色、實體經濟和空間的再選擇，而這三個方面的核心是對行政主導的傳統城市發展模式的重要矯正。
作者|中國城市和小城鎮改革發展中心理事長、首席經濟學家 李鐵
特色小鎮的建設熱潮興起後，我一直在努力地“吹冷風”。我認為，特色小鎮要剎車、要降溫，並且，當前發展特色小鎮，要注意三種傾向，一是防止房地產熱，二是防止產業園區模式的簡單複製，三是防止一窩蜂。
為什麼要為特色小鎮建設“吹冷風”？
先講一個關於“教訓”的故事。
早在十多年前，黨的十六屆五中全會提出來關於社會主義新農村建設內涵和任務的“二十字方針”，即“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”，這也是當時黨對農村工作的總體要求。在討論這“二十字方針”的時候，就有人提出過擔心地方政府會“亂颳風”，會形成一系列政績工程，會侵犯農民利益，甚至把城市大拆大建的做法“搬”到農村去，因此最終這“二十字方針”提出來的時候，並沒有做過多的渲染，其實這其中也並不涉及大拆大建的問題，但後來還是有一些省份把新型農村社區建設作為新型城鎮化的重要內容，開展了許多與新型社區建設有關的政績工程建設，並大搞農房拆遷。
資料圖：某“爛尾”新村
當我們參觀這些所謂的新村的時候，一問到地方負責人資金來源，他們便三緘其口、避而不談，實際上，大量新村都成了“爛尾”，農民的問題沒有解決，資金的問題也沒有解決，可以說是“勞民傷財”。
這是前車之鑑。建設特色小鎮，一定要規避類似的問題。
迴歸以實體經濟為主導的發展模式
特色小鎮的提出，是對我國三十年城市化道路的一種總結：我們或許可以通過合理的城市群、大中小城市的分佈，來推進小城鎮的發展，來更好地帶動實體經濟發展，重點是要通過市場來集聚產業，在市場實現集聚效應的時候，政府應該提供服務。
在中國，全國範圍內有2萬多個鎮，其中有883個是5萬人口以上的特大鎮。目前浙江、江蘇、廣東有些特大鎮已經具備中等城市規模，最大的鎮人口已近百萬。而這些特大鎮在發展之初均是特色小鎮。
特色小鎮最早發源於浙江，2014年在杭州雲棲小鎮首次被提及，經2016年住建部等三部委力推，這種在塊狀經濟和縣域經濟基礎上發展而來的創新經濟模式，在全國如雨後春筍般迅速發展。浙江特色小鎮建設為何能夠取得成功？總結經驗，一是依靠了市場發育，二是有政府的引導，並且政府給予了一些扶持政策。
資料圖：杭州雲棲小鎮
2015年9月，中央財經領導小組辦公室主任劉鶴率隊到浙江調研宏觀經濟運行和特色小鎮建設情況。在重點對杭州市餘杭區夢想小鎮、上城區山南基金小鎮進行了考察之後，劉鶴指出，對特色小鎮印象最深的是處理好了政府與市場關係，政府為企業創業提供條件，大膽“放水養魚”，讓企業家才能充分發揮，這對中國經濟結構升級都具有重要借鑑意義。劉鶴表示，中央財經領導小組辦公室將繼續探索、調研，深入總結特色小鎮發展的情況以及取得的業績，並積極推廣。當年年底，中央財經領導小組辦公室提交的《浙江特色小鎮調研報告》獲得了習近平總書記的批示。
特色小鎮的提出，除了是對我國三十年城市化道路的一個總結外，也是針對當前房地產過熱、大量資金投向房地產所導致的實體經濟發展受阻而提出的。
中央提出培育特色小鎮的思路，其根本出發點是希望迴歸以實體經濟為主導的發展模式，給實體經濟創造更多的空間。在這一背景下，追求以房地產為主導的特色小鎮，並不符合政策思路和方向，也無助於城市和經濟發展模式的轉型。
具體而言，怎樣才能激活實體經濟呢？可以參考浙江推進特色小鎮發展的經驗，在成本較低的地方通過政策扶持、政府引導，讓市場積極發揮作用，建設一批具有示範意義的特色小鎮，進而帶動實體經濟的發展。
地方政府既要做好服務，又要有寬容度
2016年7月中旬，《住房城鄉建設部 國家發展改革委 財政部關於開展特色小鎮培育工作的通知》發佈，明確提出，到2020年，培育1000個左右各具特色、富有活力的休閒旅遊、商貿物流、現代製造、教育科技、傳統文化、美麗宜居等特色小鎮。
在培育特色小鎮的過程中，需要注意的是，各級地方政府和有關部門的熱情不能過於高漲，否則就容易把特色小鎮建設變成一種政府的政績工程；亦不能在條件不成熟的情況下為了建特色小鎮而建特色小鎮，找到一個成熟的特色小鎮也是非常難的，這就更需要我們認真地思考怎樣才能夠更好地扶持特色小鎮，以及特色小鎮到底應該走什麼樣的發展路徑，我想凡是參與特色小鎮建設、培育工作的人，都應該認真學習中央財經領導小組所做的《浙江特色小鎮調研報告》，並因地制宜實踐報告精神，既做到促進實體經濟發展，又能有所創新。
在各級地方政府和有關部門頒發的相關文件中，可以看到一些對特色小鎮提出的要求，比如規劃方面的、標準方面的、生態環境方面的，我認為有些要求不太符合實際，而不符合實際的主要原因就在於我們的特色小鎮最大的特點是在成本相對低的情況下進行的，如果要求過高的話，投入誰來解決？此外也會對創業者形成諸多的限制。其實我們知道，在這些小鎮開始出來發育的時候，都會或多或少地在體制等方面有一些創新，甚至是探索，可能還不符合一些規則和要求，而如果將這些要求進行強化，在一定程度上等於否定了可能出現的這些創新和探索。
因此，各級地方政府和有關部門在把服務做好的同時，也要有一定的寬容度，要允許實踐和探索。比如，北京宋莊畫家村形成了一個有特色的小鎮，正是因為一批畫家在那裡聚集，按照土地政策這是不合法的，但是當地政府並沒有禁止或取消，還實施了一定的扶植政策，最終就形成了一個文化的創意小鎮。再比如，浙江、江蘇、山東的一些所謂特色小鎮的形成，有很多都在集體土地用地、創業等方面突破了傳統要素，而且也沒有按照所謂的官方規劃去進行特色小鎮的開發和建設。
如果總結一下特色小鎮的形成條件，可以說，應該是具有以下幾個必要條件的，即區位條件、人才、成本，並且，特色小鎮的發展大部分不能通過行政方式進行安排。
如果再歸納一下現有特色小鎮的主要特點，應該至少有三個。第一，絕大多數特色小鎮都是低成本的，包括土地、勞動力、消費、管理、公共服務、信息獲取等成本低廉，而產業會自動流向成本低的地方，這也符合市場規律和發展趨勢。第二，特色小鎮的發展是按市場規律進行的空間選擇，即產業聚集到這個空間帶動人口聚集，或人口聚集帶動產業聚集。而只有成本低的地方，才能形成人口的聚集效應。第三，一個以市場經濟為主導的小鎮，包括人的聚集、成本的聚集，最終形成聚集效應、形成產業，這個過程需要十年八年甚至更長的時間。
不能以特色小鎮之名開發房地產
目前的特色小鎮建設、培育還存在著一個突出問題，一些地方政府紛紛動員房地產商主導開發特色小鎮，很多政策幾乎是促進房地產發展的翻版。另外，還有一些地方的做法是將原來的產業園區模式複製到了小城鎮中，這只是在形態上做了一個改變，不但難以實現預期中的發展模式，而且會面臨產業園區模式遭遇的各種問題。
房地產商趨向於去小城鎮發展，一個主要原因是三四線城市的房地產難以去庫存，且拿地成本較高，而一線城市的土地日漸稀缺，供應量減少，拿地較為困難。於是一些房地產商看中了小城鎮，在這裡他們以相對便宜的價格拿到土地，以發展特色小鎮的名義行房地產開發之實。而在特色小鎮的發展過程中，一旦引入房地產，由於成本的拉高，特色產業便會難以實現發展，最後演變為房地產“一業獨大”。
觀察國內特色小鎮的發展經驗，不難發現，沒有任何特色小鎮是在發展房地產的基礎上發展起來的。其中的道理很簡單，房地產先行，一定會託高小城鎮的各項成本，在房屋租金高漲形勢下，對其他各種特色產業只會形成擠出效應，而不會實現吸聚效果。
總之，建設特色小鎮，不應該大範圍鼓吹、宣傳，而應該潑一潑冷水，讓大家清醒地看到特色小鎮的發展規律。冷靜思考政府該怎麼做，市場該怎麼做，如何平衡小鎮和房地產之間的關係，如何給小鎮更多的權力。一定要尋求更好的經驗來借鑑，而不是一窩蜂地打著特色小鎮旗號去搞新一輪產業園區、房地產、政績工程。
理想的狀態應該是，在全國推出一批能夠按照市場規律、按照低成本的原則來形成的特色小鎮作為載體，通過降低各項成本來促進創新企業的產生，帶動未來實體經濟的發展，這是提振經濟發展的一條路徑。當前的大城市正轉向以服務業為主導，傳統的製造業面臨外遷等壓力，如果在低成本的小鎮上，能夠生長一批新興產業的載體，實現產業轉型，將會是一種有力的探索。
怎樣的小鎮才是有前景的
從本質上看，特色小鎮的培育實際上是對於空間資源的一個調整。
2017年12月初，國家發展改革委、國土資源部、環境保護部和住房城鄉建設部聯合發佈《關於規範推進特色小鎮和特色小城鎮建設的若干意見》，其中提到的重點任務包括：一是準確把握特色小鎮內涵；二是遵循城鎮化發展規律；三是注重打造鮮明特色；四是有效推進“三生融合”；五是釐清政府與市場邊界；六是實行創建達標制度；七是嚴防政府債務風險；八是嚴控房地產化傾向；九是嚴格節約集約用地；十是嚴守生態保護紅線。
2017年12月18日至20日召開的中央經濟工作會議提出，提高城市群質量，推進大中小城市網絡化建設，增強對農業轉移人口的吸引力和承載力，加快戶籍制度改革落地步伐。引導特色小鎮健康發展。
在我看來，《關於規範推進特色小鎮和特色小城鎮建設的若干意見》中有這樣幾個關鍵詞：一是產業特色，二是實體經濟，三是空間的再選擇。這三個方面的核心是對行政主導的傳統城市發展模式的重要矯正。政府的角色就是要通過具體機制引導產業要素的聚集。城市成本過高，產業要素需要尋找成本較低的空間進行聚集，這個過程當然需要政府的政策支持，比如在土地指標的分配上、運用金融槓桿來撬動、管理權限的下放上給以支持。此外，政府要做好全局規劃，科學引導小鎮的發展，防止盲目建設特色小鎮造成資源的浪費、土地的浪費、環境的破壞。政府要把握好政策的邊界，尊重已有的產業特色。不能用行政的規劃取代那些本可以由市場來決定的東西。
關於特色小鎮也要因地制宜，畢竟中國的國土面積遼闊，發展水平差距比較大，特色小鎮包含的內容也比較豐富。除了促進實體經濟發展的特色小鎮之外，還存在著旅遊小鎮、休閒小鎮，其實也包括在都市圈特大城市郊區的居住小鎮。因此，針對不同的地方制定相應的政策對於解決當前城鎮化發展中一些特殊的矛盾也有重要的實踐意義。
例如我還有一個建議，就是在特大城市周邊30公里範圍內建設以房地產為主導的居住小鎮，這對於緩解特大城市和超大城市的房價高漲的壓力，緩解這些城市中低收入人口購買住房的壓力，我認為是十分必要的。
資料圖:東京圈人口與交通空間佈局
在國際城市發展規律中，逆城市化居住是一個趨勢，存在著兩類情況：一類是距特大城市中心區越遠房價越低，因此在全世界所有的發達國家特大城市都是在周邊郊區的小城市建立居住區，提供中低收入人口的居住空間，這裡的房價大多也就相當於都市核心區房價的五分之一到十分之一。東京、首爾等大多如此。一般是在千萬人口的大都市半徑三十公里到五十公里的半徑內，利用小城市提供集中居住區。政府搞好軌道交通建設，提高與都市核心區的通勤方便性。另一類是中高收入人口也出現了逆都市化的居住傾向，在全球新興國家和發達國家在都市核心區外幾十公里的小鎮也存在著一些中高收入人口居住的地方。因此，具體到北京這樣的大城市，發展居住型特色小鎮，一是可以推動通過郊區小城鎮的發展，緩解北京房價壓力，疏解城市功能；二是可以在郊區選擇一些空間，為中高收入人口提供居住，來避免大城市高密度居住和立體發展空間不足的壓力。這些小鎮的建設可以與原小城鎮相結合，也可以允許大企業總部和高科技企業單獨或組合進入。目前看，過多強調產業園區模式，人為地把大量高科技產業集中到某一個空間內，忽視了高科技產業的技術人口密集型的特點，也是造成局部交通擁堵的重要原因。在這些小城鎮並不要求一定要產城融合，而是區分特點加以政策引導，滿足不同的市場化功能的需求，更多地發揮服務業引導的作用。
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