最近，浙江“畝均論英雄”改革受到普遍關注。有媒體指出，“畝產效益”這個關鍵詞，成為浙江衡量經濟發展質量的一把硬標尺。
下文摘自浙江省政府副秘書長陳廣勝的一篇調研報告，對相關內容有全面系統的介紹和研究，值得參考。
以績效槓桿促高質量發展
——關於“畝均論英雄”改革的督查調研與建議（節選）
（2018年5月）
1
改革已形成組合拳效應
“畝均論英雄”改革是由基層先行探索、再不斷在全省總結推開的一場實踐。特別是省政府出臺指導意見（浙政發〔2018〕5號）以來，推動改革進一步從縣域部分工業企業向規上規下工業企業乃至服務業覆蓋，從單位資源要素指標向創新要素指標拓展，從資源要素差別化配置向供給側結構性改革機制深化，並日益形成鮮明的組合拳效應。通過督查調研，我們梳理了各地一些較有特色的典型做法。
（一）因地制宜創新評價辦法。在省裡確定6項指標（畝均稅收、畝均增加值、全員勞動生產率、單位能耗增加值、R&D經費支出佔主營業務收入之比）、4檔結果的基礎上，不少地方對評價規程、內容和機制作了積極探索。
寧波市編制企業綜合評價工作手冊，出臺全省首個取數規範，將評價指標分解成59項數據，規定統一的數據口徑、統計規則、取數職責、工作流程、時間節點、取數表式，形成綜合評價閉環運行機制。海寧市整合設置科技創新指標，其中包括R&D經費支出、發明專利、省級新產品3個二級指標，進一步強化“創新論英雄”。在對擁有土地使用權的所有規上工業企業評價同時，率先對規下1畝以上工業企業設置畝均稅收、畝均銷售收入、單位電耗稅收3項指標，分紡織、皮革、機械電子、其他4大行業進行評價。樂清市根據企業規模、科技含量等因素實行提檔降檔制，對年銷售收入5億元以上的行業龍頭企業和上市公司定檔為A+，對高新技術企業和新興產業企業在評價時提升一檔，對佔地10畝以上的規下企業和發生安全生產、環保事件企業進行降檔。（二）多管齊下優化資源要素配置。義烏市制定涵蓋財政、土地、能源、環境、金融、品牌、人才等方面的17項措施，充分運用企業綜合評價結果，實行差別化的水電氣價格、城鎮土地使用稅率、排汙權指標分配等政策，促進資源要素“合理配、優質配、合法配、高效配”。
溫嶺市以畝產效益為導向配置土地資源，出臺工業用地“先租後讓”實施意見，將具體地塊先予租賃經營，待企業投產進入穩定期後，按照原設置條件對經營狀況進行評估，再啟動土地出讓程序。常山縣作為我省首批被納入國家重點生態功能區的縣市之一，建立“黃綠紅”三色資源配置機制，即清理低效企業，解決黃色土地資源錯配問題；整合能耗指標，解決綠色能源要素高配問題；實施綜合評價，解決紅色政策獎勵高配問題，有效發揮了機制導向作用。（三）嚴把增量項目准入門檻。德清縣率先開展“標準地”改革試點，按照事先做評價、事前定標準、事中作承諾、事後強監管的要求，優化投資項目服務管理，並明確每塊建設用地容積率、投資強度、能耗標準、環境標準、畝均稅收等指標，建立“7+1”重點產業精準招商機制。杭州市濱江區設置“3+2”產業用地准入條件（畝均投入600萬元、產出1000萬元、稅收100萬元以上，解決就業300人以上、地下開發兩層以上），在“引資引智—孵化培育—量身供地”產業供地模式基礎上，推行“研發總部+生產外移+結算回城”新思路，以此篩選優質企業落戶。
寧波市江北區將畝均產出不達標、能源消耗過高、研發能力欠缺的項目列入負面清單，還實施合同履約保證金和分階段權證管理制度。（四）切實強化轉型倒逼機制。紹興市柯橋區實施印染行業綜合評價以來，已促使64家企業平穩退出，保留的50家印染企業完成階段性整治提升，並按照市場對接交易、政府收回儲備、土地整理利用、提升改造租售、司法強制處置“五個一批”方法盤活閒置低效工業用地。寧波市鎮海區將D級強制限制類企業與未按時完成整改的C類企業列為環保整治重點對象，對連續2年列入強制限制類且整改提升無望的企業限期關停並轉，對年度評級為C、D的企業原則上限制新增項目用地。杭州市上城區引入海綿城市、第五立面、開放式園區等理念，編制“城市設計+單元控規”規劃，將工業用地容積率逐步提升至3.0，以畝產效益為槓桿打造電子機械功能區，推動企業轉型“提速、提檔、提質”。
（五）著力加強組織技術保障。各地都成立由政府主要領導牽頭的工作推進機制，落實主體責任，形成工作合力。
杭州市實行多規融合監測，構建空間與產業對應的地理信息平臺，並對1.1萬餘家工業企業和各類開發區（園區）、特色小鎮土地利用、生產經營、排汙能耗、規劃佈局、投資意向等進行普查梳理，建立“一企一檔、一園一檔、一產一檔”，形成全市工業企業和工業平臺“兩張表”、工業用地和平臺分佈“一張圖”。嘉興市依託智慧城市辦公室整合形成的體制優勢和技術基礎，建設覆蓋全市工業企業、產業平臺的綜合評價大數據平臺，著力打破部門數據壁壘，開展分行業、分區域數據挖掘分析。嘉善縣實行專班化運作，設立專門的縣工業企業績效評價辦公室，建立多部門協同的工作例會和督查考核制度，制定抓落實的配套政策措施。通過“畝均論英雄”改革，各地逐步摸清了工業企業家底，更通過機制撬動，促進產業綜合績效顯著提升。實踐證明，這項改革具有較強的系統性、導向性，對我省優化經濟結構、轉變發展方式、轉換增長動力發揮了重要作用。
2
實踐中的問題與不足
（一）綜合評價體系尚待完善。一是對企業評價的行業類別、指標設定等需深化研究。目前，多數縣市尚未開展行業分類評價；即使已作分類的，劃分標準形形色色。也有企業反映，應將社會責任的履行進一步納入評價。二是對稅收等指標核算口徑不一。有的地方按應繳額，有的地方按實繳額。一些企業因享受高新技術企業、研發費加計扣除、新購設備增加值抵免等優惠，導致政策性的評價降級。對汙染物排放核算，不同地區差異性也較大。三是對用地面積還需準確界定。各地目前基本按“年末企業實際佔用的土地面積”計算，即剔除了出租的閒置廠房。承租方則往往業績欠佳，而出租企業由於做小了佔地分母，畝均效益等次顯著提升，但土地總體利用效率其實偏低。
（二）短期評價難以全面反映實情。一是受市場行情影響。由於市場波動，按單個年份經濟指標作評價，容易出現檔次的較大起落。二是受企業併購影響。如某市一家公司原屬A類，因難以落實新增建設用地，兼併一家佔地66畝的“殭屍企業”求拓展。雖然這是一樁讓企業增效、財政增收、社會減負的好事，但由於用地面積擴大，按現有評價辦法很可能導致企業降級。三是受即期投入影響。如某市一家公司本是A類企業，近年來謀求轉型升級，累計支出研發經費逾2億元。這些投入在短期將減少企業利潤和稅收上繳，客觀上對評級造成負面影響。
（四）激勵與倒逼機制還需健全。一是對優質企業動力牽引有限。以某市區為例，如將土地使用稅率標準由每年10元/平方米（二級）提高到15元/平方米（一級），則每畝增加稅負3333元/年。以平均地價70萬元/畝計算，增加繳費相對於地價的0.4%。在現行政策調節力度之下，業績較好的企業總體希望多佔地。二是對劣勢企業倒逼力度偏弱。以某公司為例，2017年畝均稅收0.19萬元，連續3年被評為D類，但因企業佔地、用水盤子較小，政策槓桿作用也不大。有的企業雖然已處歇業狀態，卻難有相應的淘汰退出機制。三是對低效用地再開發缺少政策鼓勵。企業在收購轉讓城鎮低效用地時，光繳納所得稅、土地增值稅、增值稅、契稅等各項稅費，累計可能超過交易費用的30%；加上對土地取得方式、用途認定等方面政策配套不夠，一定程度上影響了企業盤活存量用地的積極性。
（五）數據採集共享存在難點。綜合評價指標涵蓋土地面積、稅收、工業增加值、排放等內容，涉及國土、稅務、統計、環保、市場監管等較多部門。一方面，受《統計法實施條例》、稅務數據保密等規定的影響，政府部門數據資源共享仍面臨較大障礙，目前基本採取按職責比對的方式。另一方面，基層數據採集核查困難較多。尤其對不少租用場地的小微企業，因“一戶多表”“一表多戶”，往往無法取得電耗等數據，難以核算企業增加值。矛盾最突出的是用地情況，企業有自用、混用、租賃等類型，甚至存在違章建築、私自圍墾等形成的實際佔用。由於企業用地數據由調查人員核定，而受測量方法、動態變化等不可控因素影響，很容易出現偏差，嚴重影響績效評價的真實性和準確性。
3
若干建議
“畝均論英雄”改革本質上是一場經濟領域的效能革命。它以畝產效益為核心，通過資源差別化措施、要素科學化配置、政府精細化治理，形成強有力的績效槓桿。此項改革對我省推動高質量發展具有重大意義，建議在總結各地實踐的基礎上，繼續堅持效果導向、問題導向，切實抓好深化和完善工作。
（一）進一步放大改革效應。“畝均論英雄”改革在我省起步於2006年，是習近平總書記主政浙江期間提出“騰籠換鳥”“鳳凰涅槃”理論的具體實踐，經過10多年迭代拓展，已日益形成一項在全國具有先發優勢的制度創新系統工程。此項改革從機制著眼，較好抓住了有效市場與有為政府的結合點，十分契合中央發展壯大實體經濟、推進高質量發展的戰略部署，是我省從供給側推進質量變革、效率變革、動力變革的有力抓手。建議進一步提煉內涵、深化頂層設計，充分發揮其對我省轉變經濟發展方式的撬動效應，爭取使之成為像“最多跑一次”改革那樣具有全國性示範效應的浙江經驗、浙江樣本。
（二）創新迭代評價辦法。一是深化指標體系設計。除經濟效益、環境效益指標外，可適當引入反映社會效益（就業吸納能力、社會保險費徵繳等）的指標。還應看到，產業分工必然兼有高中低端，且分佈於一定圓周半徑內。因此，有必要從全產業鏈角度，思考改革促使低端環節轉移後的區域協作配套問題，故對佔地較少的小微企業評價可在指標維度、權重設置上有所差異。二是健全分類評價機制。建議省級層面出臺企業評價分類劃分標準，便於在全省範圍開展橫向比較和結果運用。根據各地產業實際情況，應加強分類精準指導。對具有國際國內比較優勢的區域特色產業，建議綜合考慮行業特點、規模效益、地方貢獻等因素，由各地細化分類評價，避免因一刀切影響傳統產業積極性。三是延長核算週期。建議每年綜合評價以近3年平均實績來核算，儘可能熨平因市場行情、企業併購、即期投入等帶來的波動。四是推進立體式評價。進一步使園區、鄉鎮（街道）等屬地單位參與評價，包括引入第三方評價，促使綜合評價更加客觀公正。
（三）推動政策槓桿精準發力。一是深化細化全省性政策措施。針對各地實踐中的共性問題，建議研究出臺資源要素差別化政策的若干細則，分職能部門制訂用水、用地、用能、排汙等可落地的措施。適時頒佈相關地方性法規或政府規章。二是創新政策扶持方式。從調研中感到，大多優質企業被評為A類，主要在乎榮譽，其次看中對新增用地的支持，對土地使用稅、水電氣價格減讓卻不太敏感。為此，要進一步疊加運用財政、土地、金融、項目、人才等政策措施。
結合企業評價結果運用，建議將部分優惠政策槓桿化，不一定直接返錢給補助，可以嘗試作為企業創新投入等匹配性扶持，更好形成政策的乘數效應。三是優化企業用地配置機制。在增量用地方面，推行“標準地”“先租後讓”等模式，完善工業用地彈性出讓和分階段管理制度，切實提高新增用地准入門檻。在存量用地方面，結合實施傳統產業改造、“殭屍企業”處置等政策，通過嚴格土地執法、強化經濟懲戒、降低交易成本等手段，倒逼低效用地盤活。（四）以數字化促進服務監管智慧化。一是構建一體化數據平臺。建議以省級公共數據基礎平臺為依託，建設省、市、縣、園區四級聯動的企業綜合評價大數據管理系統。在統一基礎軟件的前提下，允許各地進行二次開發運用，形成統分結合的運營平臺。二是健全數據採集核實機制。對“畝產效益”評價基礎數據，建立全省統一的採集標準和數據規範。按照“誰主管、誰統計、誰負責”原則，確保數據動態即時導入平臺，並形成分類分級共享機制。三是建立一站式的企業績效檔案。以企業社會信用代碼為編號標識，建設全省統一的企業綜合評價績效檔案，並與公共信用數據庫實現數據貫通，積極探索大數據挖掘分析。 四是發展網上資源要素交易市場。依託浙江政務服務網設立專項板塊，並與省股權交易中心形成線上線下互動機制，促進存量土地、排汙權、碳排放權、用能等指標跨區域交易，更好實現資源要素優化配置。
閱讀更多 群眾網 的文章
